山东省水利基建资金管理现状与对策

雷淑萍

（山东省水利厅，山东 济南 250013）

近年来，随着我国投资体制和财政各项改革的不断深入，水利基本建设项目资金管理体制和具体的管理方式发生了重大改变。为了规范和加强水利基本建设财务管理，分析全省水利基建资金管理现状及存在的问题，研究制定符合山东实际的水利资金管理办法十分必要。

1 山东省水利基建资金管理现状

1.1 水利基建资金管理方式

财政支付制度改革后，水利建设资金的拨付方式由原来的经主管部门自上而下逐级拨付管理，变为由省财政直接逐级拨付至市、县财政部门，由财政部门经过国库集中支付拨至项目法人账户，实行财政集中核算的市县，资金由财政部门拨付至财政会计核算中心进行核算。

1.2 会计核算情况

国家重点工程由省水利厅组建项目法人，均设有专门的财务机构和财务人员,开设专门的银行账户，并按照银行账户管理规定在省财政厅国库处备案，会计核算均由项目法人进行独立核算。

由市县组织实施的水利项目，组建项目法人多为临时机构，设有财务机构，有专门的财务人员，大多数项目多为主管部门的财务人员或直属单位的财务人员兼职。

由市县组建项目法人的银行账户开设情况：一是项目法人单位开设专门银行账户按项目进行核算；二是项目法人不开设银行账户，由财政部门成立集中会计核算中心来管理资金，据调查结果显示，山东省16个市（不含青岛）中有10个市地财政部门成立市级或县级会计核算中心；三是项目法人不开设银行账户，由财政部门实行国库直接支付，款项直接支付到施工企业和供货商；四是项目法人不开设专门账户，和事业单位的基本账户混合使用。

1.3 财政部门审查造价和财政评审情况

省财政厅尚未对省属单位实施的项目逐一进行审查和评审，省财政投资评审中心每年根据工作计划选取部分项目进行投资评审。

市县财政部门对水利基建项目工程造价、竣工财务决算进行审查和评审，对项目造价审查、结算和财政评审，各地财政部门开展审查和评审情况各不相同。

2 当前水利基建资金管理存在的主要问题

1）水利主管部门对水利基本建设资金的监管弱化，建设资金到位情况透明度较低，财务信息报送的渠道不畅。目前，水利基本建设支出预算下达方式是由省财政层层下达至市、县财政，无定期财务信息报送制度，省、市级水利主管部门对预算的下达情况不能及时掌握，造成资金监管上的被动,资金监管趋于弱化。现行建设资金拨付形式透明度低，易造成基层财政滞留、挪用省及省以上资金用于平衡预算等，不利于地方自筹资金的及时、足额到位。

2）财政部门对项目实行会计集中核算，项目法人不进行会计核算，对基本建设财务管理和会计核算造成诸多不利影响。根据国家现行政策规定，项目法人是建设资金筹集、管理、使用的责任主体，财政部门负责对建设资金管理使用的监督。但财政结算中心以报帐、控制资金支出代替对建设资金管理使用的监督，没有真正起到对建设资金使用管理的监督作用。建设资金支付除项目法人按照基本建设程序审核外，还需层层审批程序，不同程度影响工程建设进度。多数财政结算中心不执行基本建设会计制度，设置“流水帐”，不能够按照项目建设内容核算各单项工程成本，建设资金与其他资金混存，银行存款利息无法区分到项目，产生的利息收入不能按规定冲减项目建设工程成本，不编制竣工财务决算，给核定新增资产价值带来困难，也给国家审计和稽察等监督工作带来不便。

3）基本建设项目涉及政策规定繁杂，政出多门问题突出，急待解决。随着社会主义市场经济的不断完善，国家投资体制、财政管理体制和审计监督体系都进行了一系列改革。但部门间的改革不配套，政出多门的问题突出，项目法人执行规定难，给项目建设管理带来许多问题。项目法人对建设项目所涉及的所有政策、法规、制度、规定等都应无条件执行，由于对同一事项不同部门有不同要求，甚至同一部门对同一事项还有不一致的规定，项目法人执行规定难。

4）地方配套资金不能足额到位，影响工程竣工财务决算的编制。因地方自筹资金不能足额到位，造成工程尾工量大、有的甚至成为“半拉子”工程，竣工财务决算不能及时开展，不能组织工程竣工验收。

5）基本建设财务会计基础工作薄弱，会计人员职能得不到发挥。项目法人大都是临时机构，工作人员由有关单位抽调组成，基本建设财务会计人员不够稳定、岗位风险大。部分项目内部制度不健全，会计记账凭证填制不合规，会计科目使用和会计账簿登记不规范，取得原始发票内容不完整、不正确，甚至是假发票，原始凭证附件不全；会计账簿设置与批复项目概算内容不能科学对应，给单项工程成本核算、竣工财务决算带来不便；工程价款结算不及时、不规范，个别项目使用大宗现金支付工程款。项目完成后，人员基本解散，不能及时编制财务决算，有的编制也很简单，验收完成后，资产移交工作基本没有进行。

3 对策建议

针对以上问题，为进一步强化水利基本建设财务管理，提出以下建议：

1）深化财政体制改革，完善配套措施，实现建设资金管理规范化、科学化。各级各部门要进一步增强对建设资金支付管理的责任感，对建设资金管理方式实施进一步改革，从资金支出预算的下达、资金列支级次、资金划拨方式、资金使用管理责任主体、资金使用管理监督责任主体、财务管理和会计核算体系等方面实施改革。资金管理改革要以方便资金管理、落实有关方责任为前提，以避免或减少违规违纪问题、提高资金使用效益为目的，以建立、健全、理顺、深化资金管理政策法规为突破口，建立完整、高效、协调的管理体系，努力实现建设资金管理规范化、科学化。

2）完善和规范国库集中收付制度改革，实现财政会计核算中心向国库支付中心的转换。尽快将建设资金交还项目法人核算，做到权责统一，实现财政部“三不变”原则；财政部门要完善和规范国库集中收付制度改革，坚持监管和效率并重的原则。优化资金支付程序、减少审批环节，取消基层财政部门自行增加的不符合规定的审批手续。按照国库集中支付要求，将项目单位纳入国库单一账户体系，设立零余额账户、单独设帐核算，严格工程价款结算等资金支付程序，减少资金支付中间环节、杜绝大额使用现金支付现象，确保资金安全；明确财政部门与项目建设单位的责权关系，认真执行基本建设有关法律法规，维护项目法人的合法权益，分清责任，各司其职，各负其责。项目法人是工程建设的责任主体，对工程建设的全过程负责。财政部门对建设资金的安全有效使用实施监督。

3）理顺基本建设政策、法规体系，促进协调、统一。国家应对水利基本建设项目从前期工作到工程竣工验收交付使用过程中涉及政策、法规体系进行理顺，各个行业的政策、法规、制度应当协调、统一，避免政出多门、法规不一致的现象发生。项目法人在项目建设管理中应当有据可查，有据可依，政策统一，从而提高项目法人的工作效率，加快水利工程建设进度。

4）尽快改革、完善基本建设财务管理和会计核算体系，规范项目财务会计行为。根据基本建设项目财务管理、会计核算的特点和财政改革的实际，实施基本建设财务会计配套改革，充实、调整、完善基本建设财务管理规定，建立科学、完整的会计核算体系。基本建设成本按权债发生制原则进行会计核算，使工程量投资完成额、工程价款结算、财务投资完成额相统一，避免因工程价款结算不及时而出现财务投资完成额不能真实反映工程量投资完成额的情况；建设项目不论投资级次、资金性质，一个项目编制一套会计报表，完整地反映一个项目的投资计划、资金到位、资金性质、基本建设支出、资金结存等财务会计全貌；大中型建设项目的项目法人，在工程建设期间经有关部门批准作为临时事业法人的，应进行法人登记、办理组织机构代码证、实行政府采购、办理正常银行开户等。