邢家渡灌区农业水费计收的探讨

王学军，苏红鲁，张后勤

（济南市邢家渡引黄灌溉管理处，山东 济南 250100）

1 邢家渡灌区管理现状及其作用

邢家渡引黄灌区始建于1973年，1977年建成发挥效益，1990年随行政区划调整由德州划归济南市。渠首设计引水流量50m3/s，控制灌溉面积786km2，惠及济南市济阳、商河、天桥及德州临邑三县一区22个乡镇，总人口80.92万人。灌溉面积占全市总灌溉面积的45%，是山东省六大引黄灌区之一，也是济南市最大的引黄灌区。灌区有效地缓解了干旱对黄河以北县区农业带来的灾害，提高了粮食生产能力，保障了粮食安全，在全市农业和农村经济发展中占有举足轻重的地位。灌区工程由主干渠、支渠及以下输水渠、沉沙池和各类水工建筑物组成，属大（2）型灌区。主干渠长91.5km，一级、二级沉沙池占地472hm2，由于黄河水含沙量较大，每年清淤总量达35万m3以上。主干渠设节制闸4座，渡槽2座，分水闸 44座，交通桥 5座，生产桥 19座，测水测沙站2处，自动化水位观测站5处，渠系管理站（所）8处。灌区自济南市接管以来，年均引用黄河水2.0亿m3，年均增产粮食2.3～3.6kg，单产约为非灌区的2倍。近年来，灌区还为工业、群众生活及环境用水提供了大量的优质水源。通过引黄灌溉，为灌区内农业生产提供了必要的水源，促进了农业增产、农民增收、效益增加；通过引黄补源，有效地缓解了地下水位下降的趋势，保障了机井的正常使用，改善了区域生态环境；通过引黄压碱，使盐碱地变成了沃土良田；引黄入清源湖水库，为结束商河县群众世世代代喝苦咸水提供了有力的水源保障。目前，邢家渡引黄灌区已经成为济南市粮食安全的重要保障，区域经济发展的重要支撑，生态环境保护的依托，工农业发展的基础设施，成为济南市农业和农村经济发展的生命线、交通线、风景线。

2 目前灌区水价及水费计收情况

2.1 灌区水价情况

灌区现行水价采用1998年经省物价局、省水利厅以鲁价工发[1998]227号文件批准执行的5.5分/m3（以县区入水口为计量点）。经多年内运行实际测算，目前邢家渡灌区供水成本为15.9分/m3，现行水价只占到供水成本的36%，水价与供水成本严重背离，基本上是“福利水”的状态。2008年灌区体制改革后征收的水费使用情况为：县乡留成30%，财政统筹15%，黄河水资源费18%，沉沙池占地补偿费10%，渠道清淤费15%，工程维修养护费、管理费用12%，所以即使在水费全部到位的情况下，也只能维持管理单位简单的工程设施维修养护。

2.2 水费计收情况

灌区的管理模式为分级所有、分级管理的形式，邢家渡引黄灌溉处主要负责管理主干渠，支渠以下为县乡政府部门管理。灌区水费征收由于受管理模式和工程情况的制约，采取委托政府部门分级计收、逐级上交的方式。当地政府一般在每年夏季麦收后，结合实际农田灌溉用水情况，并按照山东省物价局、省水利厅、省减负办《关于公布我省引黄灌区农作物用水终端水价最高限价的通知》（鲁价格发[2007]289号）文件规定，对农民采取按每亩次收取的方法。济阳县、商河县终端水价最高限价分别为10.7元/亩次（其中含乡镇级手续费0.54元/亩次），11.6元/亩次（其中含乡镇级手续费 0.58元/亩次）。水费的收缴采取自下而上逐级上缴的办法。首先由农户交到村集体，由村交到乡（镇）财政部门，乡（镇）交到县（区）财政部门，县（区）收取水费后留下30%。上缴市财政，市财政统筹后转水管单位财政账户。县区留下的30%水费用于总干渠以下县管、镇管工程的清淤和维修养护。但在水费收缴过程中存在灌区内行政单位为解决自身的财政困难，将一些不该收取的其他费用连同水费一起捆绑征收，造成了农民的不理解和抵触情绪，尤其在国家取消了农业税以后，水费成了农民争论的焦点 。

3 灌区农业水费征收存在的问题及原因分析

1）灌区工程年久失修，工程不配套，难以计量到户到地块。由于各级渠道损坏严重，水损大，其中个别地段输水损失高达70%，特别是灌区末级渠系不配套，计量手段和量水、测水设施不完善，难以实现农田灌溉用水计量收费。工程形成了灌排合一的模式，灌溉基本上是出了总干渠后进入了地下沟，成了“大锅水”，农户自己用“小白龙”灌溉。调水配水难以控制和管理。因此农业水费只能按亩次计收，也就造成农民用水多少，用上用不上水都必须交水费的不合理现象。致使农民用水的权利和缴费的义务严重不对称，引起群众的不满情绪，由此产生拒交水费和上访现象，激化用水户与水管单位的矛盾。

2）灌区用水部门水利工程管理人员缺失，水利配套工程粗放型管理。由于水利体制改革乡镇水利站全部划归地方政府管辖，受地方财政制约水利站被取消或合并，许多具有专业知识和实践经验的水利工作者转行或大量流失，导致灌区基层水利工程管理维修养护差，工程状况下降，部分淤积严重的渠道渠底抬高，杂草丛生，甚至与地面平行丧失基本输水能力。由此造成供水服务不到位，农民群众意见大。

3）在灌区水费征收过程中存在两种矛盾，一种是层层加码、搭车收费和截留挪用现象不断出现。农村税费改革后，农业水费成为唯一向农民征收的费用，也成为政府部门弥补财政资金缺口的途径和目标，从而加重了农民经济负担，引起群众对农业水费计收工作的严重不满。另一种是地方政府财政情况较好，采取通过财政补贴水管单位或代缴灌区水费的模式，对农业水费实行减免。此种情况在农村产生的影响非常大，因此在基层听到群众要求免收农业水费的呼声很高，甚至部分政府官员在不了解情况的基础上，也认为应当取消农业水费。这样就对许多财政情况不好的地方政府征收水费带来相当大的工作压力，同时，也加大了水管单位征收水费的困难。

4）灌区群众农田灌溉时间不统一，造成灌区灌溉用水浪费严重。每年灌区引水灌溉一般根据种植农作物实际用水情况安排3～4次，时间在20天左右。但灌区内群众灌溉农田随意性较大，何时灌溉、灌溉与不灌溉全部由群众自己决定，加之灌区范围大，涉及千家万户，因此每条支渠都必须有水；如果支渠内无水，即使仅涉及小部分群众也得提闸供水，造成水资源的极大浪费。而统计每家每户的灌溉面积和灌溉次数难度太大，从时间上和人力上都实现不了，浪费的水源又分摊给灌区各用水户，造成广大群众的不理解。

5）水价偏低，维修养护经费不足，加剧了工程老化退化。邢家渡灌区现在执行的水费价格是5.5分/m3，水价与成本严重倒挂，加之邢家渡灌区的农业水费只是计价收费，而山东省大部分灌区征收的农业水费包括三个部分，即一是计价水费，二是清淤费，三是沉沙池区群众生活补助粮。水价偏低造成维修养护经费不足，加剧了工程老化退化，使其不能发挥出应有的灌溉效益。

6）引水补源区水费收缴存在困难。在一个乡（镇）区域内，村与村甚至户与户之间的用水量悬殊非常大，靠近渠上游的引水条件较好，亩次用水量大，且用水次数多，如果按亩次限价足额征收水费的话，这些村庄承担不起。而处于干渠末梢且末级渠系状况较差的村庄，每年只使用一次或几次明水，或者这些村只能使用灌区尾水或补源形成的水，收取水费难度更大。

4 完善灌区工程和规范水费征收管理

1）抓住党和国家高度重视农田水利基本建设的有利时机，积极争取国家投资，加快灌区水利工程建设，在完成主干渠节水改造与续建配套工程的前提下，尽最大可能向灌区下游的末级渠系投入改造配套资金。末级渠系是灌区发挥效益的终端网络，直接承担向农田配水和灌溉的任务，有着十分重要的地位和作用，既可以使灌区灌溉系统 “上通下输”提高水资源利用效率，减少输水损失，确保农田增产，农民增收，也可为下一步实现计量供水到乡镇、到农户的田间地头打下坚实的基础，从而彻底解决灌区供水单位与用水户因水量无法准确计量而产生的水费纠纷。

2）推进农村供水管理体制改革,弥）补农业供水管理单位的缺失，健全基层水利管理单位。首先地方政府应该恢复和加强乡镇水利站建设，留住人才，管好用好各级水利工程，使水利工程能够充分发挥其在服务三农任务中的抗旱除涝功能，彻底改变现在水利工程有建无管的现象。其次积极推进灌区末级渠系及配套设施的产权制度改革，按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则，明确小型农田水利设施的所有权。激发农民用水户自主管理末级渠系供水事务和工程维修的积极性，提高末级渠系的供水服务水平，增进供水管理单位与用水户之间的沟通和理解。

3）灌区渠系灌溉工程属公益性事业，由国家投资建设和管理，因此农业水费征收的主体是政府。邢家渡灌区农业水费征收上缴济南市财政，由市财政根据灌区运行需要划拨资金，做到专款专用。但农业水费收缴过程是委托当地政府部门，这就要求灌区各级政府必须严格执行省市部门制定的征收标准、审批程序，严禁超范围征收，严肃征收纪律，实行农业水费公示制度，并加强票据管理，做到有章可循、有据可查。农业税费改革后，对于地方政府财政能力较好的用水地区政府可以把涉农水费变为转移支付，像化肥、种子、农药、农机补贴一样，向农民发放补贴，作为种粮用水补助，再由农民交到水管单位，这样既可以将政策的负面效应降低到最小，也可保障广大农民群众刚刚形成的“用水缴费”的水是商品的意识，促进其节约用水的自觉性。

4）积极组织或引导在灌区建立农民用水者协会，规范农民用水者协会的运作，将灌区一家一户无固定时间的灌溉模式，改由灌区农民用水者协会统一协调管理，让农民群众全程参与和自主管理，使之用上明白水交上明白费，同时也节约了大量水资源。

5）严格水费使用和管理，确保水费专项用于工程的建设管理。