美国水资源管理改革经验对山西的启示

2010-08-15张力

山西水利 2010年5期

张力

（1.太原理工大学，山西太原 030024；2.山西水利职业技术学院，山西太原 030027）

当今世界，水资源不足和水污染严重构成的水资源危机已成为各个国家社会经济发展的主要制约因素，也成为各国在政治、经济和技术上所面临的复杂问题。为实现水资源的可持续利用，欧美诸国等一些工业化国家都在努力探索水资源的可持续利用问题，包括转变管理模式、改进和创新政策手段、鼓励私营部门和公众参与、大力开发和应用新技术等。美国在这方面积累了不少成功的经验，值得学习借鉴。

1 美国水资源管理改革经验

美国水资源比较丰富，是世界上较早走上依法管水、依法治水的国家之一。美国政府于1948年通过《水资源污染控制法》，并于1972年推出了《清洁水保护法》，在水资源管理方面主要有以下做法:

1.1 从体制和法律入手，加强对水资源的管理

一是水资源管理体制。美国由50个州和哥伦比亚特区组成，属联邦制国家。各州都有相当大的立法权，州政府与联邦政府的关系相对比较松散，这就形成其在水资源管理上实行以州为基本单位的管理体制。在过去一百多年的时间里，联邦政府兴建了一大批水利设施，收到了明显的经济效益。近二十多年来，由于联邦财政困难，水利发展和水资源管理的职责更多地由州政府履行，从而更加确立了以州为基本管理单位的水资源管理体制。

二是水资源管理法律。在水资源管理方面，美国目前尚无全国统一的法典性的《水法》，以各州自行立法与州际协议为基本管理规则，州际间水资源开发利用的矛盾由联邦政府有关机构协调，如协调不成则诉诸法律，通过司法程序予以解决。

1.2 通过对生态环境的治理，加强水资源保护

一是重视生态环境用水。从20世纪70年代开始，美国水资源管理以早期的防洪、运输、发电和灌溉转为强调河流、湖泊等生态环境对水资源的需求，并在这方面进行了深入研究，如娱乐、观赏、野生鱼种、动植物用水都给予了充分考虑。大多数水库都有最小下泄流量要求，以保证野生动植物对水的需求。生态环境对水的需求已成为美国水资源开发利用最重要的制约因素之一。如加州北部严格规定，43%的地表水水量要用于生态环境保护。

二是强调改进流域生态系统的整体功能。20世纪80年代以前，美国环境及水资源政策着重强调水资源的化学质量，忽略了水资源的生态功能，其结果是尽管花费了巨额资金和人力来降低水体中化学物质的含量，使许多水体化学水质达标，但却不能恢复水体的一些生态功能。在总结以往教训的基础上，美国政府水资源质量监测委员会提出:水资源的质量必须和水资源的用途联系考虑，不仅考虑化学指标，更重要的是考虑生态指标，即生物栖息地质量和生物的多样性、整体性等。例如，可用鱼类、无脊椎动物或藻类的生存质量来评价水资源的生态功能等。

三是由重治理转化为重预防。无论是地下水还是地表水，一旦被污染，需花费巨大的人力、物力来治理，效果很不稳定。美国政府在花费巨资治理污染后，意识到预防污染的重要性和迫切性，便竭力强调政府、企业及民众协作，研究发展可减轻对环境危害或无危害的新产品、新技术。同时，在水资源政策上开始重视非工程措施，如保护湿地、植树造林，通过土地利用规划保护地下水资源等来防洪和保护生态环境。

1.3 运用水权和水价制度，加强对水资源的开发利用

一是水权制度。水权制度是美国水资源管理和水资源开发利用的基础，其作为公民的私有财产受到法律保护。类型大致有两种：在中西部按开发利用的先后时间来确定，即对同一水源的不同用户，按谁先用、谁拥有较大的用水权。在水资源丰富的东部，则按土地离水源距离的远近来确定水权的大小。同时，以法律的形式明确水权，规定谁拥有了土地、谁就拥有了地下水的开采权，但不得出售。每个水利工程区域内的水权由工程法人代表拥有，可以转让、出卖、建立“水银行”等。

二是水价制度。美国水资源管理的重要工具是价格杠杆。水价是根据工程造价、运营成本、输水距离、用水目的、用水对象、用水时间、用水量等多种因素，由政府和供用水双方通过议会讨论制订法律规定或签订合同、协议等多种形式确定的，同时也遵循了市场规律，并考虑了以下原则：第一，认为水资源的使用应缴税，水资源的开发利用要有费用，水价中应包括“税”与“费”；第二，水资源系统是一个整体，其开发利用和保护治理不可偏废，水价应同时包括供水与污水处理的费用；第三，需水在不断扩大，水价中不仅要包括运行费，而且还要包括新增供水及污水处理能力的投资；第四，无论水资源还是供水过程，均按最终的商品水统一费率。

水价和水权的运用，使水的商品价值得以充分体现，提高了水资源的利用率，减少了水资源的浪费，促进了水资源的开发利用。

1.4 重视水资源管理的基础工作，保证水资源管理的科学性

一是重视水资源教育。美国采取两种途径进行水资源教育。一种是在小学、中学及大学设置环境和水资源课程；另一种是利用电视、报纸、广播、聚会、讲座、传单等形式向公众讲授水资源保护的重要性。为保证水资源教育的顺利开展，美国政府和州政府设立环境教育基金，鼓励地方和学校申请，开展各种环境教育活动。

二是重视水资源数据和情报的利用和分享。目前美国已建立起全美范围内的水资源管理信息库，这些数据不仅可以通过计算机系统很快查询和使用，并且可用地理信息系统直接显示，用户调用这些数据只需交纳少量数据加工费甚至不必交纳任何费用。这样，数据共享既避免了重复，又节约了资金，促进了科学数据在水资源决策上的应用。

2 对山西的启示

山西地处黄河以东，太行山之西，降水量少，十年九旱，山区、丘陵区约占80%，自然条件较差，据山西省第二次水资源评价资料显示，全省人均水资源量为381m3，仅为全国人均水平的17%，远低于人均500m3的国际极度缺水标准，已对经济发展和群众生活产生不利影响，危及山西可持续发展战略目标的实现。为解决水资源短缺问题，山西正在积极采取多种措施。美国在水资源管理方面的经验，为山西加强水资源管理提供了有益启示：

2.1 加快水资源管理法规体系建设，重视政府在水资源管理中的作用

要按照市场经济的要求和《中华人民共和国水法》的精神，尽快制定和完善山西省内统一的科学合理的地方性水法，使山西水资源的开发、利用、管理与保护真正走上法制化轨道。同时，应建立行政管理新体制，强化水资源的统一管理，改变分割管理的局面，尽快建立以流域为管理基本单元，以城市为依托的水资源统一开发、综合利用与全面保护相结合的管理新体制。通过完善体制、加强立法、创新政策，不断强化和优化水资源管理。各地应以《山西省水资源管理条例》为依据，加强对水资源的管理。

2.2 把水资源保护与管理相结合，实现水质水量统一管理

在过去长期的计划经济体制下，山西作为产煤大省，只重视资源的开采，经营管理粗放，忽视对水资源及生态环境的保护，导致采煤对水资源及生态环境的破坏，甚至引起地面裂缝、塌陷、滑坡、水土流失、地面井、泉、河水流量减少，水质污染、生态环境恶化等一系列问题，对水环境和水资源的开发利用造成了严重影响。近年来，山西能源基地建设步伐明显加快，用水结构也发生了相应变化，工业和城市生活用水比例明显提高，废污水排放量逐年上升，对地表水和地下水造成严重污染，使山西本来就十分有限的水资源更为紧缺。因此，山西必须将“先污后治”尽快转变为治污在先，加强水资源开发利用中的环境意识和经济发展上的水资源保护意识，同时，积极与外国开展技术合作，采用其在治污方面先进的科学技术，保证水资源的可持续利用和经济社会的可持续发展。

2.3 明晰水权，明确水价，建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型管理体制

河川是公共资源，但上下游、左右岸、地区之间及工业、农业、市政、水电等部门之间，应各自拥有不同空间、不同时间、不同用量的水权和排污权，且应进一步落实水权制度，明晰水权，避免因水权问题导致水事纠纷的发生。当前要全面实施取水许可制度，加强取水监督管理，通过水权交易市场实现水资源的有偿使用和优化配置。同时，按照市场规律确定水价，加快水的商品化进程，用市场机制来实施节约用水，以提高全社会节约用水的积极性。