大同市水管体制改革实践与探讨

尹朝君

（大同市水务局，山西 大同 037008）

1 水管单位基本情况

大同市共有水利工程管理单位25个，大中型水利工程29处，其中大型水库1座、中型水库5座、大型灌区1个、中型自流灌区16个、中型机电泵站6个。设计灌溉面积74万hm2，有效灌溉面积4.67万hm2，分别占全市设计灌溉总面积、有效总灌溉面积的65%和40.2%。长期以来，这些水利工程在抗御水旱灾害、保障经济社会安全、促进工农业生产持续稳定发展、保护水土资源和改善生态环境等方面发挥了重要的作用。随着社会主义市场经济体制的不断完善，事业单位体制改革和财政体制改革的日益推进，以及农业产业结构调整和农村改革的进一步深化，原有的传统计划经济体制下的水利工程管理体制已不能适应新形势要求，水利工程管理单位（以下简称水管单位）存在的管理体制不顺、机制不活，水利工程运行管理和维修养护经费严重不足，供水价格形成机制不合理，国有水利经营性资产管理运营体制不完善，基层水管单位难以为继等问题愈加突出。这些问题不仅导致大量水利工程得不到正常的维修养护，效益严重衰减，而且给国民经济和人民生命财产安全带来极大隐患，影响了水利工程的安全运行和效益的正常发挥。因此，推进水利工程管理体制改革（以下简称水管体制改革）势在必行。

2 改革历程与成效

2002年9月，国务院办公厅转发国务院体改办《水利工程管理体制改革实施意见》（以下简称《实施意见》），明确水管体制改革目标为“力争在3到5年内，初步建立符合我国国情、水情和社会主义市场经济要求的水利工程管理体制和运行机制”。以《大同市水利工程管理体制改革实施方案》（以下简称《实施方案》）的出台为标志，大同市水利工程管理体制改革于2003年11月正式启动。几年来，全市水管单位迎难而上，坚持政策引导，试点先行，重点突破，攻坚克难，分类定性，“两费”落实和社保落实取得显著成效，水管单位经费有了保障，职工队伍得到稳定，单位面貌发生明显变化，工程管理水平有效提升，为水管单位的发展和基层水利职工的生存保障奠定了坚实基础。

2.1 划定了单位类别和性质

改革前，全市25个水管单位中，享受财政补贴的只有8个，其他均为自收自支单位。改革后，经过市县两级的不懈努力，主要承担防洪任务的大同市赵家窑水库、左云县十里河水库、浑源县恒山水库、天镇县孤峰山水库被定性为纯公益性事业单位，其余21个水管单位被定性为准公益性事业单位。准确的分类定性使水管单位理顺了管理关系，明确了单位性质和管理权限，为水管体制改革的进一步开展创造了条件。

2.2 明确了“两费”筹集方式

改革中，大同市始终把“两费”（即公益性人员基本支出和公益性工程维修养护经费）落实作为水管体制改革工作的重点和突破口来抓。在财政经费紧张的情况下，2007年为市直册田水库等4家水管单位共落实人员经费898万元，工程维修养护经费220万元。各县区也结合财力实际承受能力，人员经费尽可能一步到位，确实难以一步到位的，采取明确时限分步到位；维修养护经费能全额到位的，管养分离一步到位，确实难以足额到位的，核定财政拨款人员编制，根据管养分离进展情况逐步核减，在各部门的不断努力下，“两费”落实工作迈出了坚实的步伐。据统计，全市水管单位共落实人员经费1317万元，工程维修养护费用260万元，为全面完成水管体制改革任务奠定了坚实的基础。

2.3 稳定了干部职工队伍

改革前，水管单位拖欠工资现象较为普遍，职工参保率低，导致人才大量流失，对单位的持续发展造成很大的负面影响。在改革过程中，各单位将落实职工的基本社会保障作为改革的重要内容，通过与地方各级政府和劳动社会保障部门积极沟通，全市水管单位职工养老保险和医疗保险做到了应保尽保，彻底解决了水管职工的后顾之忧，确保了队伍稳定和社会和谐。

2.4 深化了单位内部改革

在改革过程中，大同市把建立水管单位长效发展机制作为最终目标。一是按照精简高效的原则，科学设置管理机构，严格控制人员编制，在按需设岗的基础上全面实行人员聘用制度，按岗聘人，竞争上岗，并建立严格的目标责任制度；二是建章立制，制定和完善各项管理制度，使工作有章可循、有据可依；三是根据国家制定的事业单位工资标准，结合单位效益，对分配制度进行部分调整改革，将职工收入与工作职责和绩效紧密结合起来。通过实施一系列人事、劳动制度改革，增强了全员的工作责任心和开拓进取意识，提高了水管单位的管理水平，促进了水利工程长效良性运行机制的建立。

3 基本经验和做法

3.1 加强领导，部门联动

水管体制改革既是行业改革，更是一项社会改革，涉及财政、发展改革、编制、社保等多个部门，需要解决经费、编制、水价调整、人员分流、社会保障等诸多问题。组织、协调、沟通的任务很重、难度很大，离不开各级党委、政府的高度重视，离不开强有力的组织领导，离不开相关部门的通力协作和大力支持。所以，第一条经验就是政府主导，部门协作，切实加强对改革的领导。为保证改革顺利实施，2003年10月，大同市成立了由政府牵头，水利、财政、编制等相关部门为成员的水管体制改革领导机构，政府分管副市长亲任领导组组长，并对各部门承担职责及任务进行了细化分解，加强了对当地水管体制改革工作的领导。改革过程中，水利部门把水管体制改革作为“一把手工程”，主要领导亲自过问，亲自带队调研，亲自出面协调，利用各种机会加强沟通，赢得了相关部门和政府领导的理解与支持，保证了各项工作的顺利开展。

3.2 集思广益，制定方案

《实施方案》本身就是一项复杂的系统工程，涉及水管单位分类定性、定岗定编、经费落实、管养分离、分流安置、社会保障等内容，政策性强、环节多、操作复杂。为保证《实施方案》具有针对性和可操作性，各单位在认真学习《实施意见》、吃透文件精神的同时，深入开展调查研究，摸清家底，掌握实情。在市级方案起草过程中，先后多次组织改革领导机构成员单位、水管单位负责人、长期从事水利工作的老领导和老专家进行座谈，广泛征求建议与意见，对《大同市水利工程管理体制改革实施方案》（征求意见稿）进行反复修改和完善，从而保证了《实施方案》的适时出台和切实可行。

3.3 把握关键，破解难题

“两定”测算、核定编制、落实“两费”是水管体制改革的关键环节，是全面落实改革措施的核心内容，也是水管体制改革的难点所在。因此，在改革过程中，采取具有针对性的措施，坚决突破对改革进程起控制性作用的编制核定和“两费”落实工作。市水利局、财政局组织有关人员做了大量的测算和实地调研工作，进行了反复的测评和验证，保证了测算成果的实事求是和准确精细，取得了用数据说话、以理服人的良好效果。一些县区在落实编制和“两费”过程中，坚持实事求是、灵活务实的策略，一方面强调“两定两费”政策的落实，另一方面也考虑了逐步到位的现实。从水管体制改革的实践看，抓好“两定”测算、编制核定和“两费”落实成为推动水管体制改革工作的关键。

3.4 重点突破，典型带动

水管体制改革是一项全新的工作，没有现成的经验可以借鉴，而且县区、工程类别间又存在较大差异，因此，试点就显得尤为重要。2004年4月，省、市试点单位——灵丘县北跃灌区，由县政府常务会议通过，确定为准公益性事业单位，打响了全市水管体制改革第一炮。受此推动，2005年，广灵县政府研究通过全县水管体制改革方案，将全县6个中型水管单位定性为准公益性事业单位，经费形式由自收自支变为差额补助，改革工作一举走到全市前列。这些地方的成功改革，对周边县区产生了巨大影响，有力地促进和带动了周边地区的改革。

3.5 多措并举，强力推进

水管体制改革是一项难度很大的工作，尤其是基层单位的水管体制改革阻力更大，必须辅之以强有力的措施加以推进。为了促进水管体制改革工作的开展，大同市先后出台了三条奖惩措施，强力推动改革进程：一是建立了水管体制改革责任制，明确政府、水利部门和相关部门的责任，层层把责任落实到人，同时建立了责任追究制度。二是建立了激励奖惩机制。将水管体制改革与各项水利投资项目挂钩推进，对水管体制改革搞得好的给予适当倾斜，对动作迟缓、改革不力的，坚决减少其各项水利投资。三是把水管体制改革纳入了单位评优和个人评先及干部考核内容。市水利局评选先进单位（集体）时，将水管体制改革工作情况列为评优的重要条件之一，改革严重滞后的，将不予评先表彰。奖惩机制的建立，使各地增强了改革紧迫感，提高了改革积极性，加快了改革进度。

4 建议

以市县二级验收工作的完成为标志，大同市水管体制改革划上了一个圆满的句号。但从目前改革的实际效果来看，与实践科学发展观和可持续治水思路要求相比，与全市经济社会快速发展对水利的需求相比，与国务院确定的真正建立科学管理体制和良性运行机制的目标相比，与广大水管单位干部职工的期望相比，还存在一定距离。水管单位还应进一步深化改革，努力巩固改革成果，充分发挥改革成效。今后应重点做好以下三方面工作：一是建立健全各项管理制度，积极推行公开招聘和竞争上岗制，完善收入分配制、绩效考核制等，同时注重人才队伍建设，加强专业技术人员的培训，不断提高单位管理水平，把逐步建立水管单位发展的长效机制作为工作目标，提高水利工程管理水平和工程使用效益，促进工程良性运行；二是推进乡镇水管站（所）的管理体制改革，扩大改革覆盖面，进一步深化水管体制改革，研究基层水管单位、小型水利工程的改革方法，将改革覆盖到基层水管单位，延伸到小型水利工程，全面提高水利工程管理水平，使改革成果惠及到最基层的水管单位和水管职工；三是深化水价改革，建立合理的水价标准和有效的水费征收机制，以提高水管单位的水费收入来提升水管单位自我生存发展能力，为实现工程良性循环、确保长久发挥效益提供保障。