论我国现行城市房屋拆迁制度存在的问题及完善途径

黄炜城，潘振宇，王鹏鲲

（华中师范大学 经济管理学院，湖北 武汉 430079）

城市房屋拆迁是城市建设的一个重要环节，它可以促进旧城区改造和改善人民群众的住房条件。然而，在城市房屋拆迁过程中亦不断出现纠纷。其根本原因在于我国城市房屋拆迁制度还不够完善，难以有效保障被拆迁人的合法权益。随着《物权法》的施行，如何进一步改进和完善城市房屋拆迁制度，成为我国理论界普遍关注的热点问题。本文正是在此大背景下完成的。

本文首先阐述了城市房屋拆迁的本质和实施现状，接着指出城市房屋拆迁中存在的种种问题，最后针对现行房屋拆迁制度的不足从三个方面提出了完善措施。

1 城市房屋拆迁的本质与实施现状

城市房屋拆迁是指拆迁人依法在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并对被拆迁人进行补偿、安置的行为。[1]城市房屋拆迁补偿制度是城市房屋拆迁活动及对由拆迁活动引起的被拆迁人所遭受的损失合理补偿的制度。

1.1 城市房屋拆迁的本质是对国有土地使用权的回收

我国土地属于公有制，城市市区土地为国有，城市郊区和农村土地属于集体所有。集体所有土地转变为国有土地是土地征收，城市房屋拆迁则是对国有土地上房屋的征收。但是拆迁的真正目的，并不是要取得被拆迁人的房屋及其地上附属物，而是为了取得所需用地的土地使用权，并在此基础上进行新的开发建设，其核心是政府对城乡土地和空间资源进行的再次分配与利用。[2]

1.2 城市房屋拆迁制度实施的现状

城市房屋拆迁在实际执行过程中引发了许多社会矛盾，带来一系列棘手的社会问题。近些年来见诸报端的房屋拆迁案件已经引起了社会的广泛关注。2003年南京市被拆迁人翁彪在玄武区邓府巷拆迁指挥部办公室点燃自己浇满汽油的身体，造成一死七伤的惨剧。2003年安徽省青阳县农民朱正亮因拆迁补偿不合理在北京天安门金水桥前，往自己身上泼洒汽后点燃被烧成重伤。2004年湖南省嘉禾县政府为进行珠泉商贸城开发，由县委书记亲自任拆迁总指挥，在项目实施过程中滥用行政权力、动用公检法等部门强制推进房屋拆迁。[3]当前，城市房屋拆迁已经演化成为中国最容易激发矛盾与引发冲突的领域之一。

2 我国城市房屋拆迁中存在的问题

1991年3月22日国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》是我国第一部有关城市房屋拆迁管理的行政法规，它的实施，标志着我国城市房屋拆迁补偿制度初步确立。2001年6月6日国务院第40次常务会议通过了新修改的《城市房屋拆迁管理条例》，“本次修改最重要的一点是明确了可以采取货币补偿的方式，并考虑了土地使用权的因素，对保护房屋所有权人的合法权益起到了非常重要的作用。”近二十年来，我国在城市房屋拆迁补偿方面取得了较大进步，但仍然存在以下几方面的问题。

2.1 拆迁安置补偿不合理

根据现行《城市房屋拆迁管理条例》，房屋拆迁补偿范围仅限于房屋及其附属物，而对土地使用权不予补偿。可见，现行拆迁安置补偿回避了土地使用权价值这一问题，而实际上单纯房屋的补偿是无法给被拆迁人以公正补偿的，这使得房屋拆迁纠纷不可避免。

另外，房屋拆迁补偿标准方面也有问题。主要体现在两方面：一是补偿标准的规定过于笼统含糊；二是根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，补偿金额是根据地方政府规定的评估标准，在此基础上由房地产评估机构作出最后的估价。这样可能会产生两方面的后果。一方面，政府部门的定价与市场上实际的房价可能有一定差距。另一方面，拆迁人委托房地产估价机构进行价格评估，使得其对评估价格的确定更有主动权，而被拆迁人则基本丧失了对自己财产定价的权利。[4]

2.2 公益拆迁与非公益拆迁难以区分，政府自身职责不分

公益拆迁，是指为了满足公共利益的需要而进行的拆迁，例如国防、公共交通、公共教育、公共博物馆、医院、环境保护等以满足公共需求为目的的公共建设项目与基础设施建设项目。非公益拆迁，是指出于纯营利目的而进行的拆迁。例如高档小区、别墅区、高尔夫球场、赛马场、高级办公建筑、商业街等都是以营利为目的的商业性开发。这些项目在开发建设过程中如果发生拆迁问题，就是属于非公共利益拆迁的范畴。[5]

公益拆迁以一种牺牲特定少数人的方式促成不特定多数人的利益，应坚持无补偿则无征收的救济程序。在非公益拆迁中，法律关系的主体是拆迁人与被拆迁户，双方是平等的民事主体，双方签订的拆迁安置补偿协议属于民事合同范畴，受民法和合同法的调整。[6]

实践中，由于缺乏判断公共利益的大致标准，导致无法对两种形式的拆迁进行实质性区分，从而为拆迁人以公共利益之名践踏私人财产提供了便利。所以，十分有必要在立法上给予公共利益一个判断的原则，使得在实践中对公益拆迁按照拆迁安置补偿制度进行，必要时，可实施强制拆迁。而对于非公益拆迁，则应当通过市场交易的方式取得产权，不允许此类拆迁进行强制拆迁，以保护公民合法的私有财产。

2.3 拆迁程序不够健全

房屋拆迁实际上是不动产产权人在行使各自物权时发生的现象，因为涉及到不同的利益主体，所以需要政府部门加以协调与管理。“但是，管理作为一种政府为民众服务的手段，不是也不应当是立法的目的，尤其不应当是立法的首要目的。”[7]现行城市房屋拆迁制度更多是从行政管理角度出发，拆迁程序不完备，被拆迁人参与力度不够，被拆迁人的参与权没能得到关注和保护。

根据《城市房屋拆迁管理条例》和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的规定，当拆迁人与被拆迁人不能达成拆迁协议时，可以申请行政裁决；如果未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的，房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前，应当进行听证。但问题是此时规划、立项、征地早就已经完成；房屋拆迁许可证已经颁发；拆迁公告也已对外发布；整个项目都已经启动，那么听证还有什么实质意义呢?面对已经发放生效的房屋拆迁许可证和已经公布的拆迁公告，听证除了做出接受裁决、宣布房屋拆迁合法的决定之外，还能怎样呢？[8]有人戏称拆迁裁决听证为“马后炮式”的听证[9]，的确如此，此种形式的听证可以说是毫无意义的，纯粹是走过场。

3 我国城市房屋拆迁制度的改革与完善

从前面的陈述中我们不难看出，现行城市房屋拆迁制度存在不足之处。要建立系统完善的城市房屋拆迁制度，笔者认为至少应该做好以下几个方面。

3.1 完善拆迁安置补偿制度

拆迁补偿不能回避国有土地使用权收回的问题。土地具有保值增值性，增值后的土地无论是无偿收回还是按照原始价格收回，都是有失公平的。所以，本文认为拆迁补偿应当包括房屋拆迁时点的土地使用权价格。具体而言，补偿范围应包括：被拆除的房屋、房屋的附属物、期限内的临时建筑物、房屋拆迁时点的土地使用权价格，被拆迁人其他的利益损失和费用等。

另外，拆迁补偿应该是公正补偿，而且是按照公开市场价格来计算。2004年《城市房屋拆迁估价指导意见》规定房屋拆迁评估价格为被拆迁房屋的房地产市场价格，从而确立了以市场价格（即估价方法为市场比较法）为主导的评估标准。市场评估方式应当依法得到使用与推广。

3.2 界定“公共利益”，明确公益拆迁与商业拆迁

我国2004年宪法修正案明确实行征收或征用的前提是“公共利益”，公共利益的存在是房屋拆迁补偿的前提。但是，我国对“什么是公共利益”并没有明确的规定，导致公共利益被一部分人随意滥用，造成较大的社会危害性。因此，尽快界定“公共利益”的涵义就显得尤为重要。

立法方面可以借鉴韩国、日本和我国台湾地区的做法，用列举加概括的方法加以界定。例如梁慧星教授在《中国民法典草案建议稿》第25条第1款就采纳了这种方式：“基于社会公共利益的目的，并依照法律规定的程序，国家可以征收自然人和法人的财产。所谓公共利益指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区保护、公共水源及引水地区保护、森林保护事业以及法律规定的其他公共利益。”尽管简单的规定可能无法应对复杂的现实，但有一个大致的范围总要好一些。[4]

在遇到争议的时候，可以通过“个案听证”的确认程序来辨别公共利益。具体来讲，在城市房屋拆迁项目规划之初，通过启动公共利益的听证程序，在保证听证程序合法性、正当性的基础上，对拆迁项目个案是否属于“公共利益”拆迁项目给出明确答案。[5]这种方式将公共利益的判断权利交给了民众，可以在一定程度上缓解当前城市房屋拆迁中存在的矛盾。

3.3 明确政府在拆迁补偿中扮演的角色

在房屋拆迁过程中，虽然拆迁人与被拆迁户之间表面上是一种合同关系，但《城市房屋拆迁管理条例》同时又规定，如果双方达不成协议的，可以申请建设行政部门裁决。房地产管理部门的裁决是一种行政裁决，双方当事人不服可以提起行政诉讼。这样，这种民事关系又进入了行政领域。根据《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人向有关部门申请裁决。可见，拆迁人与被拆迁人之间并非一种单纯的民事关系，因为双方有关拆迁补偿协议的争议必须通过行政途径来加以解决。[10]

由于房屋拆迁行为属于对公民私有财产权的强制剥夺，没有公权力的参与，私人无法顺利进行。因此，政府在城市房屋拆迁中扮演着重要的角色。政府有针对公民宪法上享有的私有财产权的不作为义务和保护义务。一方面，政府自身不能做出对被拆迁户的财产权进行非法侵害的行为；另一方面，政府应当积极主动地保护被拆迁户的财产权，防止其受到拆迁人非法行为的侵害。[10]

4 结语

城市房屋拆迁在实际执行过程中引发了许多社会矛盾，带来了一系列棘手的社会问题，成为当前备受社会各界关注的一大热点问题。现行城市房屋拆迁中存在着诸多问题：拆迁安置补偿不合理；公益拆迁与非公益拆迁难以区分，政府自身职责不分；拆迁程序不够健全等。因此，必须尽快改革和完善我国城市房屋拆迁制度：完善拆迁安置补偿制度；界定“公共利益”，明确公益拆迁与商业拆迁；明确政府在拆迁补偿中扮演的角色。以此来保障城市房屋拆迁中利益主体的合法权益，最大限度地减少房屋拆迁中的矛盾和冲突，从而达到和谐拆迁的最终目的。

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