协同治理理论视角下公共危机治理探析

陆远权,牟小琴

(重庆大学 贸易与行政学院,重庆 400044)

协同治理理论视角下公共危机治理探析

陆远权,牟小琴

(重庆大学 贸易与行政学院,重庆 400044)

在深入分析当前我国公共危机治理的现状及难题的基础之上,提出在当前国际国内背景下,公共危机治理应在协同治理理论视角下,壮大非政府组织力量,培育民间组织,构建协同治理的组织体系;完善公共危机预警体系,强化协同治理的“软硬件”设施建设;建立公共危机治理的国际区间、中央与地方、政府与公民社会组织之间的多方位合作机制,从而提高协同治理效率。

协同治理;政府;公共危机

公共危机是因为破坏,并由于内部与外部等一系列不稳定因素对社会公共利益及生命财产安全产生严重威胁的一种危险状态[1]。自20世纪90年代以来,全球社会都面临着各种重大的自然灾害、人为灾害、烈性病毒传染等爆发性及流行性公共危机的威胁。面对公共危机影响越来越大,发生频率越来越高这个不争的事实,对公共危机采取妥善而有效的治理便显得尤为重要。协同治理理论正是当今理论界及学术界所推崇的一个足以应对当前公共危机治理现实困境的理论选择。

一、协同治理理念的内涵

协同治理理论起源于协同学(synergetics)。协同是一种价值理念,治理则是一种行为选择。协同来源于希腊文,意为共同、协作。协同学理论在20世纪70年代初由联邦德国物理学家哈肯创立。哈肯等人认为,整个世界就是一个协同系统,协同学是研究协同系统在外在参量的驱动下和子系统之间相互作用,以自组织的方式在宏观尺度上形成空间、时间或功能有序结构的条件、特点及其演化规律的新兴综合性学科[2]。协同思想被广泛地应用到各个学科领域,强调不同社会主客体之间的相互配合与协作。“治理”一词最早来源于拉丁文和古希腊语,原意是操纵、控制、引导。治理区别于传统的管制、管理。联合国全球治理委员会在1995年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中,对治理作出了如下界定:“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。”[3]治理具有以下特征:治理权力主体的多元性;治理过程的协调系统性;治理目标实现的灵活多样性。简言之,“治理就是政府运用公共权威管理一国经济和社会资源,制定和执行相关政策,非政府组织分担相应责任与义务,共同维护国家秩序,提供公共服务的过程”。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益[4]。综上所述,笔者把“协同治理”定义为:在公共生活中,公共危机治理主体的众多子系统构成一个开放、整体的系统,运用法律、行政、科技、知识、信息、舆论等手段,使一个无序、混乱的系统中诸要素或子系统间相互协调、共同作用,从而产生一个有序、合作、协同的系统,实现力量的整合与增值,并使其高效地进行社会公共事务治理,最终达到维护与保证公共利益的目的。

二、当前公共危机治理的现状及问题

自“9.11”事件和“SARS”危机之后,我国相继发生了一系列公共危机事件:拉萨3.14打砸抢烧事件,地震、禽流感、矿难等公共卫生安全事件,雪灾、台风、洪水等一系列自然灾害事件,让我们切身体会到我国已进入公共危机高频发生期。这些公共危机既是对我国民众及政府的一次劫难,也是对我国法治建设进程的一种磨砺。自“SARS”危机发生以后,我国相继颁布了一系列法典。2003年5月7日通过了《突发公共卫生事件应急条例》,2006年1月8日颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》,2006年1月10日实施了《国家自然灾害救助应急预案》,2007年11月1日开始实施《中华人民共和国突发事件应对法》,2008年5月1日开始实行《政府信息公开条例》等,这些都足以证明当前我国突发危机事件应急预备体系已初步建立。但是中国公共危机治理理论研究起步晚,实践经验尚不足,当前中国公共危机治理依然面临一些理论上的困境与实践中的难题。

1.公共危机治理主体单一,民众参与不足,民间组织发展不够完善,政府负担过重

建国后,中国逐渐建立的是一个与计划经济体制相适应的全能型政府治理模式,政府权力渗透到城乡社会的各个领域,最终导致政府处于社会整合能力低下,行政组织运转低效,社会成员生产积极性受到抑制等制度性危机中。60多年来,随着我国社会主义市场经济体制的不断发展和完善,国家权力因素与各种社会性因素都发生了剧变。在新的时代背景下,政府在某些市场领域或公共领域难免有些力不从心。在当前危机治理体系当中,公共危机治理主体单一,民众参与不足,民间组织发展不够完善,社会力量的缺失,必然会增加危机治理成本,降低治理成效。

2.缺乏完整有效的公共危机“预警-治理”系统

(1)公共危机预警—治理系统缺乏科学有效的“硬件”设施。笔者所指公共危机预警系统中的硬件设施,包括对灾难的预测及警示所需的一系列技术、设备、物资等。完善的预警系统离不开科学技术的支持,科学的危机治理更离不开充足的物资支撑。对于一些自然灾害的危机监测能力,需要应用一些高科技手段,提供快捷、精准的信息服务。我国当前的危机预警技术及设备与世界先进水平差距甚大,这在很大程度上影响了政府危机治理效率。

(2)公共危机预警—治理系统缺乏完整有效的“软件”设施。公共预警系统中的软件设施包括完善的法律体系,公民高度的危机防范意识,畅通的信息沟通渠道以及健全的危机治理体制等。在软件体系方面,我国缺乏一部完整的抗灾法典来规定各个权利主体在抗击危机方面的义务与责任,这导致我国政府在危机治理实践操作中,由于无明细的法则可依,出现了一系列的违规现象;除此之外,我国公民缺乏专业完备的危机防范意识与知识;在信息沟通渠道方面,从甲流到玉树大地震,我国的信息沟通渠道方面有了一定的改善,这与我国政府“以人为本”和高度重视公民知情权是分不开的。但是,在实践当中我们不得不承认,某些部门依然存在垄断信息,不及时与公众进行有效沟通情况,导致了公众猜疑及社会秩序混乱等事件。比如,前段时间在网络上广为流传的“针刺事件”,由于政府没能对公众发布及时可靠的信息,公民对这件事情真假无法判断,从而导致社会谣言四起,严重影响了社会秩序及公民的日常生活。简言之,我国缺乏一套完备且高效的危机治理体制。

3.国际区间、中央与地方之间、政府与公民社会之间缺乏制度化的合作机制

H1N1病毒是一场全球性的危机,自从首例病例被发现后,短短几个月后,全球近30个国家和地区的人们都遭受感染。严峻的事实再次说明,在全球化时代,国际国内事务之间已无明晰界线。随着现代社会功能分化的加剧,公众的民主参与意识大幅度提高,政府高层垄断权力难以适应现代社会结构及功能的分化,权力高度集中的政策制定与执行机制难以适应突发事件的应急处理[5]。

三、协同治理视角下公共危机的治理对策

(1)壮大非政府组织力量,培育民间组织,构建协同治理的组织体系并合理界定组织职能与义务。作为公民社会主体的非政府公共组织,既是凝结社会资本的网络,又是政府与公民社会合作治理的主要载体,还是公共危机治理多元主体之一,因此,必须在发展现代市场经济的同时,大力培育和发展非政府公共组织。一方面,转变政府职能,避免政府对非政府公共组织的过多干预,提高它们的独立性和自主性。另一方面,非政府公共组织应充分认识自身的特性、职能和优势,完善内部管理制度,不断加强自身建设。

(2)进一步完善公共危机预警体系,强化协同治理的“软硬件”设施建设。公共危机预警—治理系统的建立和完善是一项系统的工程,需要借鉴世界发达国家或地区的先进经验。在“硬件”设施方面,引进国内外先进科技理论与技术设备,搭建协同治理的信息平台,整合国际国内资源,形成信息网络;在软件设施方面,大力推进制定完善的公共危机治理法典的进程,规范各个主体的权利、责任、义务,使危机治理主客体在应对危机时临危不乱,有章可循,有法可依;加强危机预警信息的普及与危机治理意识的培养以及公共危机协同治理文化的重塑,大力培养政府与国民协同治理的社会基础,开展公共生活的广泛实践,从而使所有政府组织机构及民间力量形成合力,高效地处理危机。

(3)建立公共危机治理的国际区间、中央与地方之间、政府与公民社会之间的立体合作机制,提升协同治理的运行效率。当今全球化背景下,任何政府或组织妄图实行单极统治已无法适应历史潮流,因此,建立全方位、多角度的危机治理合作体制就显得尤为重要。新公共管理理论认为,政府功能应该由单纯以经济为中心转向经济与社会协同发展,中央与地方、国际与国内共同发展,才能最大限度地实现公共利益。突发性危机发生之后,各政府之间、中央与地方之间、政府与公民之间不应各自为战,应在协同治理的基础之上,有效地管理和调配公共资源,共同应对危机。此外,国家应给予公民社会、非政府组织和第三部门充分发育的空间,并使其自治能力不断增强。只有这样,才能进一步体现出公民组织在社会管理中的重要作用,才能从日益增长的社会资源中获得自身发展所需的经济和政治资源,才能在突发性公共危机治理中获得合作与支持力量,最终实现国家与社会协同发展。

[1] 斯亚平.公共危机管理体系研究[M].北京:知识产权出版社,2009:18-25.

[2] 曾健,张一方.社会协同学[M].北京:科学出版社,2000: 10-15.

[3] Commission on Global Governance.Our global neighborhood: the report of the commission on global gorernance[M]. Oxford,New York:Oxford University Press,1995:23.

[4] 俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实,2002(1): 22-23.

[5] 郑巧,肖文涛.协同治理:服务型政府的治道逻辑[J].中国行政管理,2008(7):48-52.

Public Crisis Management From Perspective of Synergetic Governance Theory

L U Yuanquan,MU Xiaoqin
(School of Trade and Administration,Chongqing University,Chongqing 400044,China)

Based on the analysis of the current states and problems of public crisis management,it is proposed that in the current context of international and domestic,the public crisis management should strengthen NGO,cultivate civil organization,build synergetic governance system;Improve public crisis warning-system,and optimize the hardware and software facilities of synergetic governance;Establish the multilateral cooperation mechanisms under the perspective of synergetic governance theory to enhance the efficiency of synergetic governance.

synergetic governance;government;public crisis

D 631.43

A

【责任编辑 王立欣】

1008-9225(2010)05-0105-03

2010-07-09

陆远权(1966-),男,重庆云阳人,重庆大学教授,博士。