新农村建设背景下的农村土地政策

□文/张旭

新农村建设背景下的农村土地政策

□文/张旭

社会主义新农村建设涵盖农业生产、农民生活、农村管理、村镇建设、社会事业、国土整治等方方面面，需要一整套完备的土地政策体系作支撑。经过二十多年的改革探索，我国已经建立了一系列行之有效的农村土地政策，但也有一些农村土地政策不能适应新形势、新变化、新要求，必须进行调整和改革。

一、新农村建设中农村土地政策中的问题

我国有8亿多农民，人多地少是我们的基本国情。据《世界经济年鉴》统计，中国陆地面积是世界陆地面积的1/15，而耕地面积却不足世界耕地总面积的1/20，大约18亿亩左右。土地对农民来讲，不仅是生产资料、生活保障，更是集体和农民个人的重要财产。可以说，在我国农村进行的任何一项改革或其他事业，几乎都与土地有着直接或间接的联系，而这离不开政策的引导和支持，尤其是农村土地政策。新农村建设正是在这样的背景中进行的事关数亿农民利益的伟大事业，这也就决定了农村土地政策对于新农村建设的极端重要性。

农村土地政策对新农村建设的广泛而深入的影响不仅表现在对新农村建设的积极促进，与此同时，我们必须清醒地认识到，新农村建设涵盖着农业生产、农民生活和国土整治等方方面面的内容，需要一整套完备的土地政策体系作支撑，而如今现实却表明，既有的一些农村土地政策已经不能完全满足新农村建设发展的需求，由于当前农村土地政策的供给不足或固有缺陷以及执行扭曲等与推进新农村建设总体目标不协调一致的问题的存在，在不同程度上对新农村建设造成严重制约。

目前社会上存在着一种呼声，就是农村土地的私有化。农民维持生计的重要保障就是土地，30年土地延包不变使许多农民视其土地为私有。而赞成土地私有化的研究者也认为，从长远看，如果农民能够作为土地所有者进入市场，将使政府获取土地资源的成本大幅度上升，这是从根本上遏制政府对土地资源肆意掠夺的治本之策。还有学者认为“土地改革方面，应实行农村土地所有权多元化政策，条件成熟的地区实行政府管制下的土地私有化政策”。

按照现行《土地管理法》第47条的规定，征收耕地的补偿费用仅包括土地补偿费用、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，至于补偿标准为该耕地被征收前3年平均年产值的六至十倍，特殊情况下不超过三十倍。从以上立法可以看到，我国的土地征收补偿采用的是有限的低价补偿，并且补偿范围也只限于《土地管理法》第47条的规定。

当前在新农村建设进程中，失地农民问题表现的极为突出，具有复杂性、艰巨性。随着工业化和城镇化的快速推进，我国每年都有一定数量的农用地要转为建设用地，越来越多的农民会全部或部分地失去赖以生存的土地。相当一部分失地农民收入来源少、生活水平下降明显，成为“种地无田、上班无岗、低保无份”的典型的“三无”人员。

二、新农村建设中农村土地政策改革和完善的重点

2006年中央“一号文件”《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》强调，推进新农村建设要注重实效，不搞形式主义；要量力而行，不盲目攀比；要民主商议，不强迫命令；要突出特色，不强求一律；要引导扶持，不包办代替。由此，农村土地政策的改革和完善必须思路明晰，科学决策，重点突破，整体推进，以更为适合当前形势任务要求的农村土地政策，确保社会主义新农村建设目标的全面实现。

（一）逐步消除城乡二元结构体制。城乡二元结构在土地政策上具有深深的烙印，党和政府已深刻认识到这种二元结构会造成城乡差距不断拉大的弊病，对社会经济发展进行了战略性的调整，转向“工业反哺农业，城市支持农村”。变革城乡二元结构下的农村土地政策是对建设新农村最有力的支持，可以说这个历史机遇已经到来。

（二）逐步解决地区差距和发展不平衡。地区发展不平衡是中国的基本国情，这种局势下搞新农村建设，谋求统一的土地政策支持，强求整齐划一，其效果不佳是可想而知的。因此，在对农村土地政策的改革与完善过程中，应正视这一客观规律，切实把统一与变革，坚持与发展的问题解决好，使农村土地政策更加符合国情，适应大局，更具有可操作性与有效性。

（三）依法严格执行农村土地审批制度。严格农村土地审批制度，依法治地，要从“审批环节、审批事项、批准权限、报批方式、报批程序和审查内容”六大方面，严把土地审批中的关键环节，对新增建设用地进行“全方位卡位”。总体来看，这项改革的重点主要集中在以下三个方面：一是加强农村土地审批管制。审批管制是土地用途管制的关键环节和关键措施，它不同于过去分级限额审批，而是严格程序、全程覆盖、全程管理，主要表现为对规划、计划的审批，对增量建设用地的审批，其中又细化为诸如城市土地改变用途审批、农民宅基地和农用地转用许可审批等。审批管制的实施要从体制上控制农用地向建设用地的流转，为土地的可持续利用建立保障体系。并且建立更加严格的农村用地审批制度和土地监管体系，针对划入基本农田保护区的粮棉油生产基地、有良好的水利与水土保持设施的耕地、正在实施改造和可以改造的中低产田、蔬菜基地等在内的耕地，实行严格审批和从严监管；二是严格新增建设用地的审查报批，保障国家重点工程必需用地。而且，土地审批权限要进一步向中央集中，并由国家统一调控，建立新增建设用地审批与国家的产业政策相结合的机制。凡属国家限制性产业的项目用地，不论占地面积多少，都应报国务院审批，或者由国务院授权国家土地管理部门审批；凡属国家禁止性产业的项目用地一律不准供地；凡属人均耕地面积低于一定限度的地区，则取消非农业建设占用耕地审批权等等；三是加大审查力度。即对各地土地利用总体规划、占补平衡、产业政策、农地转用和土地征收等等进行严格审查，严格执法，制止乱批滥用的违法行为。

（四）采取更有效的方法保护耕地、特别是保护好基本农田。新农村建设中，必须继续完善和严格执行占用耕地补偿制度和基本农田保护制度，还应该进一步探索建立和完善最严格的适合我国国情的耕地保护制度，以保障国家粮食安全和农业可持续发展。一是对于非农建设经批准占用耕地的，按照“占多少、垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地，没有条件开垦的，通过缴纳相关税费，专项用于耕地整理开发以补充耕地。按照土地管理法规定，凡征用基本农田和一定数量耕地的，必须报国务院批准；由省级政府批准的征地，今后应报国务院备案；二是科学规划，刚性管死，弹性管活，建立起合法、有序、集约的农地利用制度。应把基本农田不折不扣落实到地块，变“总量控制”为“空间控制”，一经划定就是“禁区”，必须“管死”。“除了关乎国家全局、有利于区域生态改善的重大工程（如南水北调）不得不占用基本农田外，其他项目建设一律不准占用基本农田。对必须占用基本农田的项目，要按照当地征收征用土地的最高标准进行补偿”；三是加强基本农田保护基础性工作，将基本农田保护责任逐级落实到地方政府、村组和农户。加强基本农田建设，通过土地整理建设高标准的基本农田；强化基本农田保护的监督管理，严禁擅自改变基本农田数量、布局和用途的行为。严格执行占用基本农田听证和公告制度；建立基本农田动态监测与核查制度，对粮食主产区和优质耕地实行重点保护，完善监管手段。

（五）合理分配、使用土地收益，支持农业和农村发展。在新农村建设的进程中，农业土地的价值快速上扬，农业土地转化为非农业用地会带来巨额的增值效益，土地问题的背后是利益分配问题。如何合理分配和使用土地收益，可以在改变权利配置方面上做文章。一是把更多的非农建设用地直接留给农民集体开发，让农民以土地作为资本直接参与工业化和城镇化，分享土地增值收益。仅提高对失地农民的补偿标准是远远不够的，关键是缩小征地范围，在符合国家土地利用规划，严格管制非农用地总量的基础上，把更多的非农建设用地直接留给农村社区集体组织开发，这是增加社区集体组织收入的最重要的来源；二是合理分配和使用土地收益，要从土地的收益中拿出更大的比例用于支持新农村的建设，让农民更多收益。国土资源部李元表示，“明年中央和地方土地收益直接用于支持农业发展的数量将大大增加，预计将超过1，000亿元”；三是建立土地收益基金专项管理制度，严格规范土地出让收益用于失地农民社会保障、农村建设用地整理、农村基础设施建设、城镇土地收购储备和风险备用金等的具体标准，促进城乡经济社会协调发展。

三、结束语

改革与完善新农村建设进程中的农村土地政策，当前最重要、最紧迫的任务是进一步完善最严格的耕地保护制度，实行节约用地、集约用地；进一步建立健全保障体系，切实保护农民土地权益；进一步调整土地收益取得格局，合理分配、使用土地收益；进一步发育农地流转市场，促进土地合理流转。总之，无论是新农村建设，还是农村土地政策的改革与完善，我们都要立足当前、着眼长远，统筹安排、科学规划，广泛听取基层和农民群众的意见和建议；要尊重自然规律、经济规律和社会发展规律，区分轻重缓急，突出建设重点，分步实施，扎实推进；要从农民群众最关心、要求最迫切、最容易见效的事情抓起，不断让农民群众得到实实在在的好处。广大干部要弘扬求真务实精神，做到关心农民疾苦、尊重农民意愿、维护农民利益、增加农民福祉。

（作者单位：中共原阳县委党校）

[1]刘宗连.新农村建设背景下农村土地整理研究[J].安徽农学报，2006.12.

[2]姜爱林.论土地政策概念的界定[J].绥化师专学报，2001.1.

[3]杜润生.中国农村改革决策纪事[M].北京：中央文献出版社，1999.

[4]钱忠好.中国农地保护：理论与政策分析[J].新华文摘，2004.5.