市政基础设施政府监管与社会监督中的问题

□文/张 磊

市政基础设施政府监管与社会监督中的问题

□文/张 磊

本文以城乡统筹环境下的重庆为背景，分析当前市政基础设施管理中的政府监管和社会监督中存在的问题，并分析成因，提出改进当前问题的相关对策。

市政基础设施；监管；对策

市政基础设施工程事关城市功能、载体能力、政府形象，涉及公共利益和公众安全，是营造和谐人居环境不可或缺的重要保证。作为城乡统筹环境下的西部直辖市，由于各级行政主管部门不断加强市政基础设施工程的监督管理，增强了工程参建各方责任主体的法律意识和质量意识，市政基础设施工程质量水平正在逐步提高，重庆市政基础设施在面临着前所未有的快速发展的同时，在市政基础设施工程政府监管和社会监督公众参与方面，也存在着很多问题亟待解决。

2009年1月26日《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发［2009］3号）对推进重庆市统筹城乡改革和发展的总体要求对战略任务加以明确，探索建立市政基础设施的政府监管体系和社会监督机制，以维护公众利益和公共安全。本文正是在这样的背景下，展开对市政基础设施监管问题的调查分析的，检视当前市政基础设施管理中存在的种种问题，探究其成因，并作出回应。

一、当前市政基础设施政府监管和社会监督中存在的问题

1、法律法规在市政设施市政基础设施维护管理单位的监管上尚属空白，缺失市政设施市政基础设施维护管理市场准入条件和相应管理制度。重庆市现行《条例》对此也未作规定，市政基础设施维护管理主体多元化带来的安全问题日益突出。

2、城市建设与日常管理并重的指导思想未能在政府监管体系中得以体现，市政基础设施并联审批制度有待完善。市政部门对市政基础设施的设计和竣工验收参与不够或无法参与，造成“问题市政基础设施”成为既成事实，造成“接管即整治”的现象时有发生。

3、市政基础设施监管主体过多、缺位、错位导致的监管效果不佳。从监管主体上看，一方面监督主体的过多容易导致职责不明，互相踢皮球的现象；另一方面在监督体系方面，自上而下的监督强化，平行监督和自下而上的监督弱化，往往造成监督不力；一些领域监管主体重复交叉，而有些领域监管主体缺位、错位，甚至存在监管主体对市政基础设施管理过程中存在的问题所进行的承诺落实不及时或推诿不予以落实的情况。

4、监管过程和效果缺乏成本-效益分析，经济性和科学性不强。没有对监管活动进行专门的成本-收益分析，造成目前高昂的行政监管成本、消费者受到的大量不公正待遇以及监管过多导致的巨大遵守成本等现象。

5、政府信息公开存在的若干问题。目前，重庆市的政府信息公开的内容有限，存在着如下缺陷：（1）形式上公开多，实质上公开少；（2）结果公开多，过程公开少；（3）原则方面公开多，具体方面公开少；（4）公众被动接受的多，主动参与的少；（5）公开政府正面信息多，负面信息公开少。

6、公众参与存在的若干问题。目前，重庆市的公众参与还处于低层次，存在很多不足，广大民众普遍对自己所应该享有的法定权利和社会服务内容等认识模糊，对是否要参与、如何参与、参与的内容等了解的很少。

与城市基础设施经营者相比，广大消费者处于一种天然的劣势，因为需要进行听证的项目通常具有一定的技术性，消费者在专业方面缺少与经营者相抗衡的知识，因而在意见表达上也苍白无力，信息不对称导致公众参与流于形式。

二、市政基础设施政府监管和社会监督中存在的问题成因分析

1、地方性法规难以适应当前新形势发展需要或法规暂时空白。《重庆市市政工程设施管理条例》（以下简称《条例》）已运行达十年之久，在管理方式、管理措施等方面变得滞后，诸多内容已经难以适应当前新形势的需要。住房和城乡建设部对市政基础设施作的相关新的规定，需要在地方性法规中结合实际情况予以衔接。

2、政府身兼市场监管、投资主体双重角色，形成依法监督的“瓶颈”局面。由于市政基础设施工程公益性的特点，决定了市政基础设施工程的投资方式主要是政府投资方式，而政府又是作为市场监管的主体，因此，就会形成市场监管和投资主体之间的矛盾。在这种矛盾的约束下，质量监督机构公正执法、依法监督将形成“瓶颈”。

3、城市基础设施的自然垄断性质。由于城市基础设施自然垄断性质的存在，作为行业主管的政府部门，无法对自己有准确定位，市政工程监督机构的“依法行政”受到干扰，无法真正体现“执法必严、违法必究”的公正执法原则。

4、导致消费者天然的弱势地位。与城市基础设施经营者相比，广大消费者处于一种天然的劣势，因为需要进行听证的项目通常具有一定的技术性，消费者在专业方面缺少与经营者相抗衡的知识，因而在意见表达上也显得苍白无力，信息不对称导致公众参与流于形式。

三、市政基础设施问题解决之道

1、住房和城乡建设部对市政基础设施作的相关新规定，需要在地方性法规中结合实际情况予以衔接。市区两级政府关于市政基础设施建立定期沟通机制，针对相关问题会商解决办法或将市政基础设施管理中取得的制度创新及时总结出来，并能够在地方性法规中加以规范。

2、城市建设与日常管理并重的指导思想不仅体现在立法的体例结构上，在市政基础设施的实际操作中也要充分体现。积极吸纳建设领域并联审批制度的积极成果，提高市政行政主管部门对于市政基础设施设计、竣工验收的参与度，并增补市政行政主管部门在某些环节无法参与的相关规定。

3、加快推进政府非经营性投资项目代建制，为创新基础设施建设和公共服务提供模式。完善社会资本投资激励机制，采取建设—经营—转让（BOT）、项目收益债券、业主招标等方法，推进投资主体多元化。加强对政府投资项目的监督管理，规范各类投资主体的投资行为。

4、在推行招投标和特许经营制度基础上，加大市政设施监督检查力度，进行成本-效益分析，适应市政设施市场化改革趋势。在项目竣工投入使用后，进行有效的后评估，并推进典型案例分析制度化、常态化，及时将经验教训总结，并在其他同类项目中予以推广。

5、建立与各协办部门之间的定期和不定期联席会议制度和建议反馈机制。通过报纸、网络等媒介建立相关部门与公众的互动机制及跟踪机制，以解决日常管理中遇到的问题，接受社会监督，提高行政效率，体现执政为民意识。

6、转变政府信息公开理念。（1）建立政府信息公开的激励、监督及考核机制；（2）构建政府监管的信息平台，减少信息不对称；（3）建立公众参与的激励机制，降低公众参与成本；（4）在必要的时候，扩大公众参与的途径，可借助座谈会、论证会、甚至网络等方式。

此外，听证会、论证会和座谈会等涉及到参与者的选择问题，这是一个比较复杂的问题，不仅因政府监管决策的目标不同而有所差异，而且还会受到诸如政治、经济、社会、文化等条件的制约，一般来说要考虑“适当均衡性”，一方面可以防止权力寻租，减少监管机关被企业所捕获的风险；另一方面有助于监管机构在全面考虑的基础上科学民主地决策。

市政基础设施工程监督部门强化自身建设，创新改革，转变观念，强化监督工作，做好“监帮结合”，实现“法制化、科学化、规范化”的监督管理。在时机成熟后，可以采取更加灵活的激励方式和协商方式进行监管，通过引入竞争或明确奖惩的方式给予企业提高效率的刺激和诱导，强调的不仅仅从监管的目标出发设置监管措施，同时也参照被监管企业的经营目标，把企业内部的管理和市场约束也纳入政府监管的范畴，引导他们来支持监管目标的实现。协商监管，即监管机构与被监管企业之间就如何进行监管达成协议，即由原来的被动接受监管转变为主动参与决策，制定监管政策。

[1]王保乾，李含琳.如何科学理解基础设施概念[J].甘肃社会科学，2002.02.

[2]强青军.市政基础设施投资监管机制创新研究——以西安市为例 [J].建筑经济，2009.06.

[3]杨胜楠.浅谈我国市政基础设施和公用事业的优化商业模式——PPP一种新型公私合作模式[J].商场现代化，2006.15.

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重庆大学建设管理与房地产学院）