从新《税收征管法》看社会综合治税

□文/牛亚男

2001年5月1日，修订后的《中华人民共和国税收征管法》（以下简称《税收征管法》）颁布实施；2002年10月15日，新修订的《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》颁布实施，标志着我国税收征管法制建设进入了新的历史阶段。随着我国社会主义市场经济的深入发展，新征管法在税收理念和税务管理方面都有很大的改变，其中一项重要变化就是在保证税务机关独立行使职权的同时，重视与有关部门的协作配合、信息共享，并且对协税责任的落实也进行了明确。例如，新征管法首次提出了工商行政管理机关向税务机关定期通报办理登记注册、核发营业执照的情况，并且将银行和其他金融机构支持、协助税务机关执法的责任上升到法律的高度。不仅如此，在公布的对征管法进行再次修订的议案中，征管法把与税务机关协同治税的责任进一步推及到公安、国土管理、房产管理、知识产权管理等机关。可见，在社会经济环境日益复杂和税收征管难度不断加大的情况下，税收的财政职能和经济调控职能的实现，仅仅依靠税务机关的力量是不够的，在突出税务机关是唯一的税收征税主体的基础上，建立社会多部门协作治税体系是加强税收征收管理的重要措施。

从山东省地方税务局在全省开展社会综合治税的经验中，我们总结出社会综合治税是依据国家税收法律和法规的规定，以现代化信息技术和网络为依托，以加强税源监控为主要内容，凝聚社会各部门的力量，保证税款应收尽收、及时、准确入库，构建良好税收征纳环境的税收管理模式。或者说，社会综合治税的管理模式是对以税务部门为主的征管体制的相对弱化，在国家的税收仍以各级税务机关作为税收征收管理主体的基础上，管理权限则向相关部门的放开，出现税收征管工作的延伸和社会化的趋势。

一、社会综合治税的法律依据

实行社会综合治税的法律依据是《中华人民共和国税收征管法》。由全国人民代表大会常务委员会通过的1993年开始施行的《中华人民共和国税收征管法》，共计62条，其中涉及相关部门协税责任的条款有6条，占总条款的9.7%，但当时的法律条文中没有涉及对税收相关部门违法责任进行处罚的内容。2001年修订的《中华人民共和国税收征管法》总条款达到94条，其中涉及相关部门协税责任的条款分布在税务管理、税款征收、税务检查和法律责任等各个章节共计15条，占总条款的16%。法律对税收相关部门协税责任的不断侧重，对社会综合治税的法制化发展提供了有力的司法保障。

二、社会综合治税的作用

社会综合治税是以税源监控为主要内容，搞好税源监控，可解决税收征管工作中“税源不清、税基不明”的问题，有利于合理制定税收计划，堵漏增收，保证国家税收及时入库。税收工作中直接影响税源管理的是税收系统的管理员，他们的职责是掌握所管户的登记和设立情况，了解企业经营管理状况，及时掌握税源的变化情况。管理岗位人员的职责强化和岗位的相对固定是抓好税源监控的有利保证，但是对于不断变化的经济形势和经济结构的不断调整，征纳双方信息不对称等问题带来的税源监控的“瓶颈”（如新办企业不进行税务登记，没有工商行政管理机关的协助，税务部门就很难查找），仅由税务部门来“单打独斗”，只会一方面增加税收成本，另一方面征管的质量也难以得到保障。而社会综合治税就是发挥各相关部门的管理优势，建立以税收为核心的全方位税源监控体系，可以综合利用现有的管理资源，对税源进行多层次、多方面的监控，达到堵漏增收的效果。在税务部门基层税收征管工作中，征收岗位的人员占全局总人数的5%，管理岗位的人员占全局总人数的43%，管理岗位人员远远多于征收岗位的人员，可见税收工作的重点在于对税源的有力控管。随着社会综合治税工作的不断开展，在推进房产市场和地产市场与地税部门联合办公以来，税务部门派驻房产市场8人和地产市场1人，实行税源控管的派员制管理。可见，实施社会综合治税，综合利用各有关部门的管理资源，在较低的税收成本下即可实现较高的税收收益。

实行社会综合治税，可以使政府各部门工作联系更加紧密。在切实加强政府的领导地位的基础上，突出税收的核心重要性，改变政府各部门各自为政的局面，尤其是对政府部门间信息平台的构建起到有利的促进作用，完善信息共享制度。

三、开展社会综合治税的必要性

税收的核心问题是保证国家税款及时入库，这里不仅包含对不同纳税人征什么税的问题，更重要的是如何征的问题，这就是税收的可行性问题。每一个国家为了确保税收功能的实现，都对现有的税收征管体制进行着不懈的探索，力求使其完善。我国的税收征收管理主要是以四个环节为主线，即税务登记、纳税申报、税款征收和税务稽查，并包括为纳税人服务和对纳税人税务违法行为的惩罚等内容。

社会综合治税是对税收征收管理理念的扩展。社会综合治税理论突出利用社会的合力共同护税协税，打破仅对税务机关和税务人员执法责任的规定，并且它的内容涉及税务登记、征收、管理、稽查等税收征收管理各环节，不仅包括对漏征漏管户的举报、对税源变化情况的监控，还包括对涉税违法行为的查处和对税务机关、税务人员违法行为的检举等方方面面，是对税收征收管理工作内容的补充、工作方法的扩展。

社会综合治税是对税收征收管理事前管理环节的强化。税收征收管理从理论到实际工作都是从税务登记开始的，纳税人到税务部门办理税务登记，由登记窗口登记完分配到相应的管理科，再由专门的税务人员进行详细的纳税辅导，并记录纳税人的基本信息，由此纳税人才进入了税务部门的监控范围。社会综合治税就是针对税务部门在管理上的种种弊端，加强对事前的税源监控，由社会及政府相关部门协助管理，以便及时发现新税源，及时掌握纳税人经济形势的变化，通过信息共享平台做到资源统筹、资源共享，完善税收征收管理的事前、事中、事后各环节的监控力度。