基于政府主导的农村基本公共品供给多中心治理模式

□文/王鹏飞

一、多中心体制中的政府、市场、公共部门与私人部门的关系

多中心一词最早由迈克尔·波兰尼在《自由的逻辑》中提出。在这本书中，迈克尔·波兰尼区别了组织社会任务的两种秩序：单中心秩序和多中心秩序。单中心秩序是指设计的或者指挥的秩序，它为终极的权威所协调，该权威通过一体化的命令结构实施控制。

埃莉诺·奥斯特罗姆在此基础上提出了由多中心秩序构成公共服务的体制，她的努力被认为是开辟了一个新的政府治道变革的方向—由单中心的政治统治走向多中心的自主治理。所谓多中心，也就是在公共服务产业里，特指由分级的、上下互动的公共服务产业的参与者构成的一种秩序或者体制。

在公共品供给效率机制的政策选择上，一个市场或一个政府的替代，都不可能有效地解决公共品供给效率问题。

在公共品供给过程中，政府与市场、公共部门与私人部门均存在失灵问题。有效率的制度安排或选择应当是政府与市场的复合调节，公共部门与私人部门的混合竞争生产。其制度选择应该是：公共品特别是混合品的资源配置，首先应由市场调节和由私人部门来配置，在市场和私人部门配置失灵时，再由政府及其公共部门来补充。也就是说，公共品供给制度的安排应立足于政府与市场以及公共部门与私人部门的职能互补，而不是相互替代。

在难以有效解决政府及其公共部门内部的激励机制和约束机制的条件下，把大量的公共品直接生产的职责交给私人部门，不仅可以将国内的私人资源乃至外国资本引入公共品生产领域，从而增加公共品的供给量，缓解居民日益增长的公共品需求与相对短缺的公共资源所能产出的公共品供需之间的矛盾，而且还因供给主体和产权主体的多元化以及由此而引起的公与私的竞争而提高资源配置效率。

二、构建我国以政府为主导的农村基本公共品多中心供给体制

1、政府主导地位的必要性分析

（1）多中心治理模式下的“无中心”倾向。如果缺乏有效的协调、沟通合作机制，多中心的自主治理会产生无中心的倾向。这时治理会变成了一种讨价还价和仲裁调节的过程。政府要发挥其在多中心治理中的主导性作用，防止无中心状态、无秩序状态的出现。

（2）制度变迁的路径依赖。按照制度变迁的速度及其对社会的影响，制度变迁可以分为渐进式制度变迁和激进式制度变迁。

我国的农村市场经济改革，新农村建设都是以保持社会稳定为前提的，是一个渐进式的改革。建立在此基础上的农村公共品供给制度变迁也应该是渐进式的制度变迁。所以，农村基本公共品的多中心供给体制的建立也是一个渐进式的过程。完全改变政府的主导地位，还需要一段比较长的时间。

（3）现实原因。由于我国农村地区间的发展不平衡，我国的农村市场经济还不完善，多中心的供给体制要借助良好的市场机制才能充分发挥其作用。所以，还必须发挥政府的主导作用理顺各种关系，建立各种市场法律法规，逐步地完善各种制度，使得多中心体制能顺利地发挥其作用。因此，一方面我们要保持多中心在公共事务治理体系中的合法性；另一方面要强调政府在多中心体制中仍应发挥主导功能。由以政府为核心的单中心治理模式向政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式转变。但这绝不意味着政府的退出和让渡。相反，政府要发挥其在多中心治理中的主导性作用。因为政府作为公共利益的代表，有责任在农村基本公共品的提供和管理中发挥更大的作用，有责任促进农村基本公共品的改善和公平分配。所以，我们必须坚持理论与实践相结合的原则，要结合我国的实际情况来思考问题。目前，多中心供给模式应以政府为主导来展开。

2、政府的主导地位分析

（1）制度构建中的政府主导地位。我国的市场经济还不发达、市场秩序、法律法规还有待健全，显然，在一系列多中心的制度建构与完善中，政府的主导作用是不容置疑的。目前，尤其缺乏的是农民对农村基本公共品的需求表达机制，农村公共品的供给激励机制。

（2）协调各方关系中的政府主导作用。多中心体制中多个治理主体之间也会产生冲突。应着手制定有关法律法规体系，特别是加速司法独立的进程。但是，法律法规体系不可能覆盖社会的各个层面，并且制度建设有时是滞后于社会发展的，对于社会发展中新出现的问题更是如此。所以，当现有的法律法规解决不了这种冲突时，就有待于政府的协调处理能力来解决。

（3）资金供给的政府主导地位。虽然改革开放以来，我国各地都不同程度地出现了公共品供给途径、资金筹集方式的多样化。但与广大农村对基本公共品的需求的差距很大。要想缩小这种差距，建立社会主义和谐社会，那么中央政府必须加大财政的转移力度，加大支农力度。所以，目前我国农村基本公共品的多中心供给模式中还必须以政府为主导来提供农村基本公共品。

3、建立农村基本公共品多中心供给模式政策建议

（1）加强基层民主法制建设，完善村民自主自理的民主制度。农村基本公共品的多中心供给模式是以农村政权的多中心治理模式为基础的。要建立有效的农村基本公共品多中心供给模式，首先必须真正落实村干部的选拔机制，村干部由本社区农民通过选举产生，上级政府不能以各种理由干涉选举过程，更不能随意改变选举结果。其次，要推进农村基层民主制度建设，以村民代表大会和乡人民代表大会为组织依托发挥农民在农村治理中的决定性作用。

（2）完善农村市场经济建设，明晰农村基本公共产品产权关系。完善的市场运行机制、价格机制、竞争机制是多中心体制有效运行必不可少的条件。市场经济中的等价交换原则、契约原则、自由竞争原则、成本效益原则、优胜劣汰原则等等都是多中心体制有效运行的保障。一方面市场经济要求农村基本公共品的供给多中心化；另一方面多中心模式也只有在健全的市场经济体制下才能有效地运行起来。

产权界定与产权转让的明晰是市场机制有效配置资源的前提。产权作为一种强制性的制度安排，只能由政府来界定。政府必须从制度建设着手，明晰集体与私人产权的界限。只有明晰各类公共品的产权关系，保证公共品投资者的利益，才能调动各方面的积极性，多中心模式也才能真正有效地运行起来。

（3）进行农村户籍制度改革。要建立农村基本公共品的有效供给模式，必须下决心打破二元结构，其中的关键是进行户籍制度的改革。要加速人口的流动，加强小城镇建设，这样有利于产生人口规模效应，形成各种农村公共品消费集团；有利于农村各种自治组织的建立；有利于形成农村市场；有利于分担农村基本公共产品的成本及提高农村公共产品的利用效率。

[1]迈克尔.麦金尼斯主编.毛寿龙，李梅译.多中心体制与地方公共经济［M］.上海三联书店，2000.

[2]张军，蒋维.改革后中国农村公共品的供给理论与经验研究 [J].经济学研究，1998.1.

[3]叶兴庆.论农村公共产品供给体制的改革[J].经济研究，1997.6.

[4]熊巍.我国农村公共品供给分析与模式选择[J].中国农村经济，2002.7.

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