论司法权的行政化及其规制

苏仲庆

（盐城师范学院法政系 江苏盐城 224002）

论司法权的行政化及其规制

苏仲庆

（盐城师范学院法政系 江苏盐城 224002）

当前我国司法公正存在诸多的问题，司法腐败现象突出，就其原因很多，其中重要原因是司法权的行政化。本文从宏观的制度架构和微观制度运行两个层次分析我国法院司法权的行政化，并就公正对司法权的要求，分析应对司法权的行政化进行规制，进而提出规制司法权行政化的具体措施。

司法权；行政化；公正；规制

一、当前我国法院的司法权严重行政化之现状

根据我国宪法第一百二十三、一百二十四和一百二十六条，法官法第二条的规定，中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。法院及其法官的主要任务是在具体案件的裁判中，严格适用法律，法官除了应向法律负责以外，不应接受任何机关和个人的指示和命令。而在具体的实践中，由于历史的原因，至今我国的法院体制仍然表现为一种行政化的体制。法院在整个体制构成、运作和法官的管理方面与行政管理在体制构成和运作上并无什么大的差别，完全是按照行政体制的结构和运作模式建构和运行的。我国人民法院的司法权行政化，我们可以从宏观的制度架构和微观制度运行两个层次来分析。

从微观制度运行层次来看，法院内部的司法行政管理权凌驾于司法审判权之上，从而使司法权被行政化。司法行政管理权与司法审判权应是两种不同的权力，前者主要是对法院内部的人、财、物进行管理的权力，是保障法院活动正常运转所必须的，主要是由法院的院长、副院长、庭长以及有关行政部门的领导享有并行使；而后者则由每一个法官具体行使，法官所享有的审判权是平等的，法官之上不应当有法官。因此，每一个法官具体行使审判权不是一种行政支配权，一个法官不能在对具体案件的裁量中受另一个法官的支配。而实际中是法院内部的司法行政管理权侵蚀着司法审判权，司法审判权受制于司法行政管理权，最终司法审判权行政化。具体表现是法院按行政模式设计科级、处级到局级，一级一级分得十分详细，一级管一级，形成行政领导模式，法官或合议庭审判案件时要层层汇报请求，庭长、院长的司法行政管理权无限扩大和异化，这样司法行政管理权演变为审判权，而法院内部的审判委员会自身的行政化也无法挽救我国法院司法权的行政化，甚至使其合法化。同时，法院内部的行政管理，现实中对法官的考评、评奖、评先进法官、末位淘汰制、年终总结、法官年检等都反映出法院对法官管理的行政化。法院内部这种法官管理的行政化又强化了司法审判权受制于司法行政管理权，使法院内部每一个法官都无法逃脱这种司法权行政化的捆绑。

从宏观的制度架构层次上来看，我国人民法院是按行政区域来建制法院的，法院在人、财、物上都隶属于地方人大，而在我国现实的以行代议的体制下，实际上受制于地方各级党委和行政机关，法官的审判权不仅受到内部的干涉，而且还受到地方党委、政府的干预。由于地方党委组织部门掌握着法院干部的晋升、任用等管理权，可以通过此权力来干涉审判工作。地方政府掌握着法院财政大权也可以通过此权力来操纵法院的审判工作。这种按行政区域来建制的我国人民法院完全是套用行政级别体制，法院有行政级别，法官也有相应的行政级别，法官完全按照普通公务员的行政级别来管理，更是加剧了法院及法官被行政化了。在这种领导和管理体制下，我国法院的司法权行政化最终演变为司法权的地方化、官僚化、工具化和功利化，就不足为怪了。

二、司法权为何不应被行政化

我们从上文看出当前我国法院的司法权存在严重行政化。那么，司法权为什么不能被行政化呢？这主要关涉司法权的本质和司法权在国家社会中发挥作用的条件。

现代西方国家根据公共权力的功能和作用方式即依据决策、执行和解决纠纷，把国家权力分为立法、司法、行政三种权力，并通过权力之间的相互制衡、相互约束以防止权力专断和被滥用，用权力制约权力的方法实现权力平衡，从而普遍确立了三权分立的原则。肖扬提出要树立“中立、平等、透明、公正、高效、独立、文明”的现代司法理念，即司法人员对与司法相关的法律制度及其运行状况所持的理性观念，包括真理性认识和价值判断。[1]可见，司法权的性质是判断权，即法院享有的对纠纷当事人的事实问题主张和法律问题主张依法进行判断，以维护法的价值的终局性权力。它与行政权属于不同性质的权力，二者有着本质上的区别。因为司法是一种判断，行政是一种管理。判断属于思维范畴，而管理属于行动范畴。我国学者孙笑侠教授在《司法权的本质是判断权——司法权与行政权的十大区别》一文中，将司法权的特质归纳为与行政权的十大区别，即司法的被动性、中立性、程序性、稳定性、专属性、专业性、终极性、交涉性、独立性与公平优先性。[2]从上述司法权和行政权的区别，我们可以知道司法权的这十大特质决定了司法权不能行政化，否则司法权不能实现它的判断、解决纠纷功能。

司法权在国家社会中发挥解决纠纷作用的条件，不仅仅其有国家权力作为其强制力的后盾，更重要的是法院的司法公信力。而司法的公信力恰恰是主要来源于司法权的被动性、独立与中立性、程序性。法院的司法判决能够被双方当事人都从心里认可和执行而服判止诉，法院做到真正解决纠纷，是由法院在诉讼过程中，法院的这种居中裁判形成的被动性、独立与中立性、程序性的诉讼结构和制度所带来的。因为在诉讼过程中，当事人参与诉讼过程，一者通过这种程序性的交涉、对话，整理、找出双方纠纷、分歧的所在，容易解决问题，同时也会容易使纠纷双方冷静下来，达成问题的解决；二者，法院的司法判决势必会涉及一方或双方的利益衡平，让一方或双方承担全面或部分的败诉风险，而司法权的被动性、独立与中立性、程序性决定了有关事实认定以及法律适用的举证与证明责任所带来的败诉风险是由当事人承担，这就从心里产生对法院的司法判认可和执行而真正的服判止诉；三者，司法权作为人类公正和正义的最后一道实现途径与防线，司法的被动性、中立性、程序性、稳定性、专属性、专业性、终极性、交涉性、独立性与公平优先性必然带来公正与廉洁的司法，社会普遍认同法院的解决纠纷的权威，容易形成社会良好的法治空间。司法权的行政化，只能使法院演变成又一个不挂行政牌子而实际行使类似于行政职能的机关，这种社会里的社会纠纷和矛盾冲突，只能面对面的和情绪化的直接解决，消解了司法解决过程中所具有的交涉、对话和败诉风险承担机制，瓦解了司法权作为人类公正和正义的最后一道实现途径与防线的功能，社会民众的绝望化和情绪化，最后社会民众走向群体性的暴力事件也就是司法权行政化的逻辑发展的必然。

三、我国司法行政化之规制

从上所述可知，我国司法行政化对公正廉洁司法的损害是非常严重的，因此，我国司法行政化之规制就成为我们不得不面对和思考的问题。那么，如何对我国司法行政化进行规制？本文基于上文分析了我国人民法院司法权行政化的宏观制度架构和微观制度运行两个层次，基于我国现有的宪法制度框架下进行局部的制度创新，拟提出以下规制司法行政化的建议。

首先，宏观制度架构层次上对我国人民法院司法权的行政化进行规制。在我国现有议行合一的人民代表大会制度下，我们可以作出以下制度上的创新来规制司法权的行政化。

1.取消我国法院的建制与行政区域相配套的做法，重新调整法院的设计，使法院与地方行政区域相脱钩。同时，按照司法权的特性，恢复司法机关应有独立性的要求，将法院的人、财、物权调整为省一级来统一管理，改变我国现实中法院受制于地方各级行政机关，使法院演变成各级行政机关的下属机关，造成司法权地方化和行政化。

2.通过改革法官选拔制度，提高法官的质量，减少法官的数量。高素质的法官是高质量裁判的前提和基础。为了保证法官裁判的质量，法官的队伍应该少而精，法官的素质越高，则法官在民众心目中的地位也越高，裁判的权威性也越强。尽管，我国目前法院的招录法官纳入公务员招考体制，但我国目前各地选拔本地的法官、地方政府可控制对本地法官的任命和调离的做法并没有从根本上改变，这主要体现在地方各级法院的普通法官和院长任免上。地方各级法院的普通法官仍有很多非经公务员招考的非法专业的人进入法院系统，地方各级法院的院长任免仍由同级人民代表大会和同级政府管理和控制，法院本身对法官质量没有选择权，各级法院及其法官无法真正摆脱地方政府的控制，达到减少和消除司法的行政化和地方保护主义。我国法官选拔制度，应逐渐过渡到由专门的法官选拔委员会来推荐，人选应从现有从事律师职业和法学研究多年的人员中来产生，而不应从没有多少法律职业经验的人员中招考。

3.建立独立的法官考评委员会和司法纪律惩戒委员会。目前，全国各级法院相继成立了法官考评委员会，对法官制度的改革具有一定的积极的意义。但现实中这种对法官的考评、评奖、评先进法官、末位淘汰制、年终总结、法官年检等法院内部的行政管理，有形或无形地形成对法官考评管理的行政化，而法院内部法官管理的行政化又强化了司法审判权受制于司法行政管理权，使法院内部每一个法官都无法逃脱这种司法权行政化的捆绑，反过来影响司法的公正廉洁性。为了保证司法性的独立性，防止其行政化，并实现法官职业的专业化，努力提高法官的整体素质，应当设立隶属于各级人大的专门法官考评委员会和司法纪律惩戒委员会，实行与各级地方行政部门相独立，并和法院保持适当分离。其作用是通过组织考试和考核选拔法官，向权力机关推荐予以任命，不仅使法院可在人事上脱离地方各级行政部门的束缚，更使每一个法官都逃离法院内部的司法行政管理权，保证法官的司法审判权不受司法行政管理权的侵蚀和控制而行政化。

其次，微观制度运行层次上进行制度创新来对我国人民法院司法权的行政化进行规制。

1.法官的精英化，主持审理案件的只能是法官，其它的则为协助法官审理案件的法官助理、书记员和法警的非法官序列。目前我国的在实践中，许多法院的法官往往对一起案件的工作全部包揽，从案件的立案审查到起诉书的送达，现场勘查，无论是法庭审理的记录，还是卷宗的装订、案件的最后执行。另外，法官的这种办案方式，往往使他们与当事人交往的机会增多，影响案件得以公正处理的因素增多。法官真正的天职就是听案、判案，除此之外的事务则应由协助法官审理案件的法官助理、书记员和法警的非法官序列人员来完成。

2.取消法院内部的仿行政化而建立的业务庭室制度，在法院内部建立若干个合议庭，由这些合议庭来承审案件作出判决，并对案件质量负责。这样可以防止法官或合议庭审判案件时要层层汇报请求，庭长、院长的司法行政管理权无限扩大和异化，使司法行政管理权演变为审判权。

3.法院内部建立审务委员会来对法院内部的人、财、物进行管理，以保障法院活动正常运转，但审务委员会无权对合议庭承审案件作任何指示来干涉合议庭行使司法审理权。

4.改革法院的庭审业务，严格法定程序，实行审前程序与开庭审理程序的分离，直接的审理业务与间接的辅助业务相分离，使庭审过程科学化和合理化。

[1]肖扬.人民日报，2006-10-31，第10版.

[2]孙笑侠.司法权的本质是判断权[J].法学，1998（8）.

苏仲庆（1965-），安徽无为县人，法学硕士，江苏省盐城师范学院法政系讲师，主要从事宪法学和法理学的教学与研究。

2010-06-19