论行政腐败及其防治措施

吴红宇

(贵州大学法学院,贵州贵阳550025)

论行政腐败及其防治措施

吴红宇

(贵州大学法学院,贵州贵阳550025)

行政腐败已经成为影响社会安定的不容忽视的因素。为了防止腐败的出现,保证国家公职人员的廉洁自律,各国政府都在竭力寻找一种有效的防止贪污腐化的方法。法治国家在廉政管理上都有着共同的特点,那就是:有着良好、完善的廉政法律、法规,并建立一套完备的执行和监督廉政法律实施的国家廉政机构。本文拟就行政腐败的来源及其带来的消极后果分析防止行政腐败的措施和方法。

腐败;立法;防范措施

行政腐败是一个令各国政府都深感头痛的问题,它像一个大毒瘤,侵蚀着国家的肌体,伤害人们对公平、正义的信心,妨碍法治状况的实现。为了杜绝这种丑恶的社会现象,保证依法行政的实现,各国无不在积极设法寻找一种良好的机制,来消灭行政腐败。

一

随着经济的发展,社会的进步,新的社会需要和新的产业部门的增加,现代社会发展过程中不断出现新的社会问题。现实需要国家增加职能,在诸如社会保障、国土管理、城市规划、环境保护等方面提供服务,建立相应的国家行政机构进行管理。

与传统国家行政职能相比,现代国家行政的职能大大增加,几乎无所不包,触及社会每个层次,各个角落。在这种国家行政权不断扩大,特别是对经济的管理干预日益增多,越加直接的情况下,国家公职人员利用手中掌握的权力进行钱权交易,以权谋私的可能性,就变得越来越现实,越来越明显。

这种趋势,在19世纪末20世纪初,资本主义由自由竞争时期进入到垄断时期时,就明显地显露出来。资本主义国家职能越来越广泛,国家不但继续行使着外交、税收、治安、财政等传统行政管理职能,随着经济发展,社会事务的日益复杂,国家在经济、就业、教育、社会保障、城市规划等方面也提供行政服务和管理,其中很显著的一点就是国家大大加强了对社会经济事务的干预。国家行政机构日益膨胀,权力范围也越来越广。国家干预经济的日益广泛,现代国家机构及其公职人员就可利用职务上的便利,侵吞公共财物,索取他人财产。只不过20世纪上半叶发生了两次世界大战,人们的注意力放在了更为引人注目的战争上,如何解决战争问题,维持人类生存,促进人类的和平与发展,是人们更为关注的问题。所以,这一时期,虽然行政腐败已经普遍存在,但各国政府并没有对这一现象给予足够的重视,也很少制定法律、法规来预防、惩治国家公职人员的腐败行为。

二次大战后,大多数国家把主要精力放在恢复被战争破坏的生产力上,开始了国家建设和经济的恢复发展。战争后,国家机器日益巩固,随着国家形势的发展,社会现实的需要,国家职能更为广泛,国家权力越来越扩大。国家公职人员的权力也愈膨胀。国家不但制定法律、政策,干预经济和其他事项,而且某些国家机构的公职人员以代表国家的国家管理者的公职身份参与民间的工、商、贸活动中。在这种有着法律强制力的管理者与被管理者的关系中,国家公职人员便有可能利用其职务、身份之便,用手中的权力,以给予被管理者好处或直接胁迫,为自己谋求利益。

国家管理的广泛性使得腐败现象不仅在经济领域大量出现,而且在人事、工商、文化教育、交通运输、金融管理、社会救济等行业中也时有发生。腐败现象的特点之一就是行业性强,有什么权就谋什么私,如管交通的国家工作人员用手中颁发驾驶证、汽车牌照的权力为己谋私……有权不用过期作废,你给了我好处我才给你办事,不塞红包,即使符合法律要求的,我也拖着不办。用国家人民交给的权力作为私人交易的筹码,互利互惠,肥了个人,坑了国家。

不受约束的权力必然走向腐败,这是被历史反复证实的真理。现代国家由于职能的增多,导致国家权力的扩大,特别是行政权力在国家生活中起着越来越广泛、经常、深入的作用。由于现实的需要,很多国家在法律中规定行政权力时,往往留有一定余地和幅度。行政机关的工作人员可以自由斟酌,选择具体的行为方式和幅度。这就难免掺杂行政工作人员个人意志在其中。在行使这种弹性极大的自由裁量权时,行政机关工作人员进行钱权交易就更为方便 ,更加隐蔽,不易察觉。由于受到潜在利益的影响,在行使这种自由裁量权时,如果没有法律监督行政机关工作人员的行为的合理、公正性,他们就难免在尺度、范围、手段等上面做文章,为自己谋求利益。享受广泛权力的某些国家行政机关的国家公职人员就可以轻易地获得各种非法报酬,获得相比市场价而言极低廉的甚至无偿的商品和服务等等。

国家公职人员用人民赋予的权力、谋求满足自己的私欲,必然导致国家行政机关不按法律、法规办事。国家公职人员为了自己之私利,而放弃国家利益,用牺牲国家利益,掠取私利,比如像国家税收人员获得纳税人的好处后,对纳税人虚增成本,降低利润的行为睁只眼闭只眼。诸如此类的腐败行为如果在国家行政机关蔓延,必将使国家职能削弱,国家的管理流于混乱,依法办事,依法行使权力将成为一句空话。

二

在和平建设时期,社会稳定,人们对国家机构的行为也更加关注,一旦腐败在行政机关成风,而国家又无法制止,公众对政府的信任度会大大降低,各种抵触和不满随之出现。行政机关腐化将有可能导致国家管理的无序和混乱,腐化甚至将有可能导致内乱,乃至政府的下台。腐败现象已成为影响国家安定的不容忽视的因素。为了防止出现这样的情况,保证国家工作人员的廉洁自律,保证国家机关的公众形象、工作效率,预防和消灭国家工作人员利用职务之便,假公济私,中饱私囊,利用国家权力,为自己谋私利,各国都在竭力寻找一种适于自己国家的防止贪污腐化的方法。

纵观世界各国,为了适应本国国情,其廉政管理的方式虽然千差万别,各有千秋,但总体来说,国家机器运行良好,贪污腐化行为就很少。

现代国家的现实和经验都告诉人们,任何一个经济发达、社会安定的国家,廉政管理工作必然是完善的。法治国家在廉政管理上都有着共同的特点,那就是都有着良好、完善的廉政法律、法规,并建立了一套执行和监督廉政法律实施的国家廉政机构。

行政权天生具有渗透性和扩张性,如果没有法律这种纽带的牵制,行政专横就是不可避免的[1]。廉洁的政府也丧失了根基。用法律规范作为国家工作人员的行为准则,界定何为贪污腐化,并且建立完整的监督体系来监督国家工作人员的行为是否完全依照法律来进行,是否合理、公正,他们的行为是否合乎立法目的,是制止行政腐败,防止国家体系崩溃的最佳选择。

制定良好、完备的廉政法律、法规,这是廉政工作的前提,如果一个国家没有界定何为贪污,何为受贿这些最基本的概念,没有规定国家工作人员在其公职行为中应遵循什么样的准则,廉政工作没有走上法制轨道,仅仅是依靠品德和国家公职人员的素质来自我约束,那么,不受钱、权交易,不受滥用职权后所带来的巨大利润引诱的国家公职人员,虽然可能不少,但敢于铤而走险,忘掉良知和道德,以国家利益换取个人好处的也将大有人在。

要使国家工作人员廉洁自律、公正廉明,完全依法办事,除了运用传统的道德教育、思想教育,强化人们的职业道德以期自我约束、自我控制外,更重要的是要用法律来强制人们必须廉洁,不管其私欲如何膨胀,但只要一有贪污腐化的行为,必将受到法律制裁。

世界各国的廉政立法主要有两种形式,一种就是制定独立的、专门的廉政方面的法律法规。也就是在专门的法律中,详细规定国家公职人员的一般行为准则和对腐败行为惩处的法律、法规。例如,印度制定的《防止贪污法》,巴基斯坦制定的《公职人员行为条例》,香港特别行政区制定的《防止贿赂条例》等均属专门的廉政法规。

专门的廉政法律往往通过规定国家公职人员在职务活动或与职务活动相关的行为中应遵循的准则和事项,来预防和抑止国家公职人员的腐败行为,促使国家工作人员依法办事,为政清廉。

第二种形式就是在制定其他法律的时候,将廉政方面的法律条款列于其中。即在其他方面的法律中,在适当的章节、条款中,将廉政方面的规范内容制定进去。

如各国大都在刑法中,规定贪污罪、受贿罪以及滥用职权、以权谋私的概念和处罚,在公务员法中,规范公务员的行为准则等。在选举法中规定候选人的财产申报,选举经费来源及使用等。现代国家中,以这种方式作为专门的廉政法律、法规的补充,弥补专门廉政法规的不足,或制定专门的廉政法律条件不成熟,不便于制定专门廉政法规的时候,是一种很有效的廉政立法形式。

除了以上两种主要廉政立法方式外,有的国家还从更广泛,更深入的道德入手,制定一些规范国家公职人员自查其身、廉洁奉公的纪律、道德规范。如美国的《众议员和雇员道德准则》。这种规范比起以上两种廉政立法,虽然不具有严格的法律形式,但它同样通过国家立法机关颁布,亦具有法律的强制力。因此,它作为一种廉政立法的补充,能起到辅助专门的廉政法律和廉政条款良好执行的效果,在廉政建设中,亦起到明显的作用。

不管是制定专门的廉政法律,还是在其他法律中附带廉政条文也好,抑或是通过对道德纪律的要求入手制定公职人员廉洁自律的规范办法,任何国家的廉政立法在构成体系后,多包含以下几方面内容:

(一)规定国家公职人员的行为准则,这是事前预防性的措施;规定如何对腐败行为中最为严重的贪污、受贿行为进行惩治,这属于事后的惩戒性措施;还有规定国家公职人员必须接受公众舆论监督,进行财产申报。在资本主义国家,往往还将防止选举中的舞弊行为作为廉政立法的内容。

(二)廉政机关的设置,亦是一个国家廉政建设的重要环节,它保证廉政法律得以实施,对国家公职人员的腐败进行打击和惩治。

(1)综合性的廉政机构。就是设立财权、用人权都独立的专门廉政机构,负责全国范围内的所有廉政方面的事务。从财产申报到防止官员贪污腐化,以及宣传正确的道德观念,甚至可促使政府部门及公共机构修改可能导致贪污的工作方式。这种廉政机构往往直属国家最高首脑,不从属于其他任何机构,具有极大的权威性。香港的廉政公署即属此类[2]。

(2)单一性的廉政机构。这种廉政机构往往只负责廉政工作中的某一方面。或者是专门监督国家公职人员的行为规范,或者只负责国家公职人员的财产申报。美国的司法廉政委员会即属此类。

(3)部分性的廉政机构。就是在某个部门系统内部建立的只有权管辖本系统内廉政事务的廉政机构。

事实和经验都表明,国家公职人员为政清廉,贪污腐化情况便较少,政府秩序良好的国家,大都建有独立、有权威、体系完备的廉政机构,而要使廉政机构良好地运转,又必须要用立法来规范廉政机构权力行使的方式、范围、程序等等,以便支持、保障廉政工作的有效开展,同时也限制廉政工作中可能出现的违法情况。

[1]刘 瀚.依法行政论[M].北京:社会科会文献出版社, 1993:21.

[2]王建新,卫 灵,胡新波.香港政制、公务员与廉政[M].北京:中国经济出版社,1995:143.

On Administrative Corruption and Its Preventive Measures

WU Hong-yu
(Law School of Guizhou University,Guiyang 550025,China)

Administrative corruption has become a problem which cannot be ignored,as it influences social stability.To prevent the corruption and ensure the honesty and self-discipline of public officers,every country is doing its utmost to seek for an effective way to prevent corruption and degeneration.There exists a common characteristic for countries ruled by law in management of clean governments,that is,they have made excellent laws and rules concerning clean governments and have established a set of national integrity institutions to enforce and supervise implementing the laws for clean governments. The thesis analyzes the measures and ways to prevent administrative corruption through the origins of administrative corruption and the negative effects it results in.

corruption;legislation;preventive measures

book=25,ebook=50

D930.9

A

1008-4738(2010)02-0025-03

2010-02-20

吴红宇(1971-),女,贵州大学法学院副教授。