构建地方服务型政府:以目标管理理论为分析视角

2010-08-15余长惠

怀化学院学报 2010年1期

余长惠

(广西大学公共管理学院,广西南宁530004)

伴随着社会主义市场经济深入发展和中国加入WTO,以及社会主义和谐社会建设的不断深入,我国政府所面临的行政生态环境越来越复杂,政府尤其是地方政府在整个社会经济发展中的角色也越来越重要。同时,中国市场经济体制要求由过去单纯的行政管理向综合服务转变,逐步向“小政府,大服务”过渡,健全和强化“大服务”体系。[1]因此,地方政府必须进行机构改革,完善国家公务员制度,建立高素质的专业化行政管理体制,必须建立办事高效、运转协调,行为规范的服务型政府管理体系。那么,各级地方政府应该如何入手来构建地方服务型政府呢?本文拟以目标管理理论为分析视角就目标管理理论产生的背景和实践,地方服务型政府构建存在的问题以及目标管理理论对构建地方服务型政府的启示提供初步的探讨。

一、目标管理理论产生的背景和实践

20世纪70年代末,英美等西方国家的经济陷入“滞胀”的困境中。在美国,经济的显著特点是低速增长与结构性经济危机相交织,结束了美国历史上第二个经济高速发展时期和美国称霸资本主义世界的黄金时代。现实对行政学理论提出了挑战。人们纷纷提出要用“新的模式”来取代“旧的传统理论”。在此背景下,经验主义学派、权变理论学派等新的管理学派相继诞生,一些新的管理学理论也应运而生,其中比较具有代表性且对公共行政管理产生了重要影响的一种管理理论就是德鲁克在其于20世纪50年代提出的目标管理概念基础上进一步创立的目标理论。

目标管理理 (Management by Objective)最早是由彼得·德鲁克 (Peter Drucker)在20世纪50年代年所著《管理实践》(the Practice of Management)一书中提出。通俗地讲,就是为每一名员工制定具体的目标任务,并以这些既定的目标去激励、引导、比较员工的工作绩效。目标管理的目的是,将企业整体目标逐级转化为下属单位和个人的子目标,形成一个完整的目标考核体系,以此来提高组织的绩效。自德鲁克倡导目标管理理论之后,目标管理理论很快引起了管理学者的研究兴趣,对此问题相继有专门的著作出现。欧狄昂(George S.Odiorne)说:“目标管理乃是一种秩序,借上下级间对目标的共同了解,订立个人、部门的工作目标及所负职责,使之能齐心协力地完成组织目标,并以预定的目标为业务推行的指导原则和评审成果的客观标准。”麦康基说:“目标管理就是一种业务管理计划和考核方法,使每一个管理人或主管皆按其应达成的目标与成果,订立其一年内或一定期限内具体明确的工作内容与进度,等到期满,以原订目标衡量实际成果”。[2](P18)但我们知道,目标管理的理论和方法最初在企业中推广,而后又在政府机构中广泛地运用。德鲁克后来提出的关于公共服务机构的管理理论就是以其目标管理理论为基础的。[3](P336)

二、地方服务型政府构建的困境

1.目标不明,服务理念并未真正形成

根据德鲁克的观点:“要使服务机构把工作做好,并不需要‘伟大的人物’,而需要的倒是一种制度。这种制度的本质与一个企业机构并没有太大的区别”,其基本要求就是,政府机构有效的工作一开始,就必须有明确的目标和任务。只有规定了要求,才能拨给资源,安排先后次序、限定日期和指定专人负责。[4]树立以公众为导向、以提高效率和效能为原则的服务理念,是建立服务型政府的前提。但长期以来,受传统行政价值观的影响,我国行政管理领域奉行的是一种权利行政的价值观,具体表现在:官本位、权本位现象仍然不同程度的存在,未能较好地将民本位、社会本位牢固地放在执政的首位,即政府公务人员所表现出来的与生俱来的社会地位优越感,他们在行政工作中只对上负责而不对下负责。他们忽视了政府工作的服务性,将行政管理视为行政监管、行政管制,视为一种自上而下的治民活动,这也是当前学术界存在的特别以荣敬本,徐勇等学者为代表的提出的“压力型政治”的一种体现。究其根本原因,笔者认为其主要在于政府官员还没有从观念上形成为人民服务,没有树立以“顾客”为中心并把服务放在首位的思想,没有以公众为服务导向。

2.忽视反馈,沟通渠道不畅通

在实施目标管理中,各级组织部门往往只重视上权下达的单向沟通,而忽视自下而上的沟通与反馈。而目标管理的实施既包括自上而下的目标设定、分解和量化的过程,也包括一个自下而上的员工参与自己目标的设置过程。这两个过程互相配合才能使目标管理形成一个严密的目标体系并发挥它的作用。它立足于下属的积极参与,主动完成预期目标,而不是由上级单方面地给下级下达目标,指派任务并通过过程控制和监督以及奖惩等手段促使下属被动地完成任务。因此,这种单向的沟通只能使广大员工被动地接受目标,而对目标缺乏正确地认识,更不用说积极主动地改进绩效,致使目标管理的激励作用难以充分地发挥。这不仅与目标管理的宗旨相去甚远,而且影响了系统内信息的传递和反馈。我国现行的目标管理大都缺乏有效、及时的反馈程序,这种单一的沟通渠道往往造成如下效果,即基层干部不能及时了解应改进的项目和领导对自己的评价,而是主要靠猜测判断,严重影响了目标管理的确定性和灵敏性。

3.重量轻质,地方公共服务绩效管理评估体系不健全

在将目标管理理论引入我国地方公共服务部门绩效管理以来,在对地方政府部门工作人员的工作实绩进行考核的过程中,有些管理人员认为,目标管理只要将任务量化,同时提高难度就万事大吉了。这种作法并不适用于存在较多不可控因素且绩效考核指标根本无法量化的地方公共服务部门。因此,选择和确定合理的绩效指标成了考核在目标管理中一个重要的、同时也是比较难于解决的问题。同时,大多地方公共服务部门仅仅只对目标完成数量进行考核,而对于目标完成质量,采用的有效手段以及花费的成本等却很少涉及。此外,在评估主体选择上,地方公共服务部门大多采取上级部门评估的手段。这种既当运动员又当裁判员的评估行为,其结果是不言而喻的。因此,在整个地方公共服务部门的绩效评估中,给人的一种感觉是凭经验、凭印象、凭感情或“跟着感觉走”,或只注重从宏观和总体上进行把握和审视,而忽视微观和具体的观点和诉求,或受上级和主观的意见所左右,强调规则为本的服从统一意识,而忽视对组织目标的贡献、标准、向度和客观的现实。

三、构建地方服务型政府的对策建议

在我国长期的传统行政中,许多情况下,特别是在非常规程序化的情况下,分工和层级节制产生立场、角度和利益方面的差异,而差异则导致意见分歧、联系匮乏、沟通不畅、感情疏远,进而产生组织目标与个人目标的距离。为了缩小距离,弥补差异,就必须寻求一种使组织内部各部门、各阶层的人员之间皆有的共同的努力目标的概念和方法,目标管理的引进也就成为一种必然。由此,借鉴目标管理理论的观点,笔者认为应当从以下几个方面来构建地方服务型政府。

1.做好教育培训工作。在政府机构改革过程中,目标是随着时代的发展而具有时效性和创新性的特点。这就要求目标制定者和实行者要掌握最新资料且具备相应的能力和素质。再者,在构建地方服务型政府这一目标理念的推行过程中,可能会受到层层阻力,以及由于理论认识不到位而产生的一些问题。因此,必须把构建服务型政府这一基本理念和方法作为重点内容来对全体工作人员进行培训。通过对全体成员的系统的培训,使其转变观念,深刻理解构建地方服务型政府的重要性,掌握构建地方服务型政府的方法,树立服务为本的目标理念,这将有助于构建地方服务型政府这一工作的顺利开展。

2.加强信息工作。及时、准确、有效的信息是任何管理活动都离不开的最基本要素之一。在构建地方服务型政府这一目标管理过程中,目标设定工作需要以获取大量的信息为依据,目标分解展开需要对获取的相关信息进行加工,处理,目标实施需要不断的信息反馈与分析,目标评估需要充足的信息才能保证客观公正性。因此,在构建地方服务型政府这一目标管理过程中,信息工作是重要内容。在做好原始记录工作的基础上,应当大力推进电子政务,加快信息交流与反馈。要充分利用计算机和互联网技术,发展电子政务,加强与群众的沟通交流,做到政府工作的公开化,透明化。

3.在政府与公众之间采用双向沟通的向的公共服务方式。在构建地方服务型政府这一目标理念推行过程中,传统政府公共服务的一个主要特征,就是以行政计划替代公众意愿,以精英设计替代公众参与,忽视公众的需求和偏好,如公共项目建设安排多少由政府部门说了算,公众的影响较为有限,这种错位现象应予以纠正。即可以通过诸如加大政务公开力度,建立与人民群众畅通的信息交流渠道等手段保障人民群众依法管理国家和社会事务以及管理经济和文化事业的知情权、参与权。以提高人民群众参与公共事业的热情度,加深公众对政府的认知、理解与忠诚感。

4.建立客观的、可操作的、科学的公共服务绩效考核机制。有效的绩效考核可以起到以下作用:第一,提供薪资及升迁的资料。第二,提供奖金发放的依据。第三,改善员工工作绩效。第四,发掘及培养人才。通过考核,每个员工可以发现自己过去一年里,哪些地方表现特别好,或者哪些地方的表现有待改善,而后再针对做得不好的部分,列出改善的方式及所需技能,再与教育训练计划相结合,使员工明年的工作更顺利,绩效更好。这是非常重要的,假设没有绩效考核,就无从了解自己的工作状况,进而无法得到明确的目标调整的依据和继续努力的方向,绩效改善也就无从谈起。[5](P4-6)因此,考核指标体系的选择非常重要,它有很重要的导向作用。这不仅表明领导机关重视什么,提倡什么,引导下级机关和干部的工作干劲往哪里使,而且还关系到考核结果的真实性。为此,一要选用切实可行的考核指标,不能选用那些难以搜集、难以检验核实的指标。二要把考核指标作为一个完整的系统,考虑有关指标间的制约关系。[6]同时,制订考核指标,既要考虑它的先进性,又要考虑它的可行性。这样才能保证整个考评体系的科学、客观和公正,既弥补过去自上而下的评价机制的局限性,又保证目标管理的可信性与有效性;既综合全面地考核了职员,也使他们目标明确,便于自我监督和提高,充分发挥考核的导向作用。