农民组织化与农村公共产品供给

□文/王鹏飞

一、农民组织化对于农村公共产品供给的意义

农民组织是指以农民为主体并以服务农民、维护农民利益为宗旨的民间组织。而农民组织化也就是指农民为了更好地维护和实现自身利益而建立和加入农民组织的过程。

（一）农民组织化是在农村公共产品供给中保护农民利益的有效途径。由于农民居住的分散性、生产方式的封闭性、社会交往与联系的局限性、思想观念的保守性等等，他们并没有形成一个紧密的利益集团，农民难以维护自己的利益，一个重要原因就是因为农民的组织化水平低。也正因为农民组织化程度低，因而降低了农民与政府谈判的能力，其利益诉求得不到重视，导致农民利益经常受到侵害。我们应当建立“自下而上”的农村公共产品供给决策机制，即由农民拥有公共产品供给的决策权，需要什么样的公共产品、需要多少公共产品都由农民自己决定。显然这种决策机制能够保护农民利益。而如何建立这种决策机制呢？重要的一点就是提高农民的组织化水平。因为农民对于农村公共产品的需求会因为地区、经济发展水平、家庭收入、个人偏好等而有所不同，即使同一村庄内部的村民对于公共产品的需求也往往是不同的。多样化的需求如果不加以整合，则必然影响公共产品的供给效率。而整合农民意愿的重要途径就是提高农民的组织化水平。

（二）农民组织化能够直接促进农村公共产品供给。村委会的最初出现实际上就是为了解决农村公共产品供给问题。家庭承包制实施后，生产队成了空架子，村里的公共管理、社会治安、农业灌溉等出现了问题，这些问题实际上就是农村公共产品供给问题。如何解决这些问题？村民选择了由群众自己选举管理组织和领导班子的办法，重新组织了起来，并在村委会成立后，制定了《村规民约》和《管理章程》，解决了公共管理、社会治安等问题。其后，村民委员会在乡村治理中的作用很快受到了中央的重视，并在1982年写进了宪法。

虽然通过提高农民的组织化程度，可以使农民自我提供部分农村公共产品，但这并不能代替政府在农村公共产品供给中的作用。可以通过农民组织化提供的公共产品应该是在农民力所能及、不增加经济负担的前提下，以投入少量劳动力为主的公共产品，如农村社会治安管理、农村道路的维护、农村业余文化生活的开展，等等。

二、当前农民组织化现状

（一）总体状况：农民组织化程度低，农民组织种类少，且分布不均衡。虽然现在村民委员会在全国农村普遍建立，但这并不能代表农民的组织化水平。如果以农民参加村民自治组织为标准，那么现在农民已经百分之百地组织起来了，但是，村民自治组织的建立并不能代表农民组织化的状况。这是因为，虽然村民委员会最初是农民自发组织起来建立的，但在全国普遍建立的村民委员会却是一种外部性的制度安排，村民委员会属于国家管理农村居民的基层组织，由此使村民委员会具有天然的行政地域属性和服从国家的公共管理功能，法定的自治组织与实际的基层组织合为一体，并大量承载着自上而下的行政功能，由此使村民委员会更多地具有行政化的色彩，主要任务仍然是完成政府交办的各种任务，而不是基于本社区内部需要的公共事务。并且，对于村民自治组织，农民天生是其成员，无所谓加入不加入。因而，村民自治组织的建立和发展情况并不能真正代表农民组织化的水平。而真正代表农民组织化水平的其他农民组织不仅数量较少，而且参加的农户也十分有限。

（二）社会环境制约着农民组织发展。一般认为，农民组织具有“官民二重性”，也就是指农村组织与政府联系非常紧密。或者说，这些组织更多的是扮演着政府助理或政府延伸机构的角色，而不是政府的合作伙伴或民间的维权力量。这实际就体现出当前的社会环境并不利于农民组织的发展，而这也是农民组织化程度低的一个重要原因。即使是具有半政权性的农民自治组织的发展状况也不容乐观。我国农民组织的发展还缺乏国家法律和政策的支持，一些地方官员对农民组织的发展还心存畏惧，担心农民组织会对抗政府，这也是农村基层干部普遍存在的一种疑虑。此外，在我国将长期存在的小农经营模式在一定程度上制约着农民组织化程度的提高。

（三）农民组织制度规范性差。现代意义上的农民组织应该在成员主体、加入方式、法律地位、组织目标、活动方式和控制手段上都有其规定性。但我国的农民组织在制度建设上还缺乏规范性，在成员的加入、组织的活动上表现出的更多的是随意性。正因为组织的松散因而使其对农民利益的维护往往更是有心无力。我国现在的农民组织与现代意义上的农民组织还有一定差距。既有的可以反映农民组织化程度的各类组织规范化程度低，如合作经济组织，其功能多局限于农民经济活动中的农资购买、产品销售、技术服务等。而当一种季节性的、周期性的经济活动告一段落后，农民又恢复到原来的无组织状态中去了。另外，当前农民组织管理者的素质也影响了农民组织的自身发展。

三、提高农民组织化水平的途径

（一）恢复村民自治组织的本来面目。村民委员会是农民自我教育、自我管理、自我服务的组织，其主要任务是举办村庄内社会公益事业。根据当前村民自治发展的现实情况，村民自治组织应强化其自治功能，弱化行政功能。农村税费改革的实施，特别是农业税的免除，使村民自治组织所承担的行政职能大大减轻，这为恢复村民自治组织的应有职能提供了良好契机。要进一步推进村民自治的成长，需要从国家和社会两个角度加以创新。首先，从国家的角度，作为国家赋权的村民自治的成长，需要自上而下的行政放权，提供体制性成长空间；其次，从社会的角度，村民自治的成长取决于农村公民社会的发育。同时，应当进一步完善村民自治制度的相关措施，如村民代表大会制度、村务公开制度，等等。

（二）建立农会。尽管大多数学者主张建立农会，且在操作层面农会的建立已经没有什么问题，但农会一直没有建立起来。主要原因可能来自于政府官员的认识和担忧。从必要性上说，虽然学者大都主张建立农会，但政府官员未必认为有必要，并且农民在我们国家人数最多，如果建立农会，那么其必将成为力量最强大的民间组织和政治力量。因而，政府官员能否认识到建立农会的必要性以及如何消除政府官员对建立农会的顾虑，是影响农会能否建立的关键因素。而这一问题的解决最终需要执政的共产党以更大的勇气和决心去支持农民组织的发展，支持农民依靠自己的组织维护自己的利益。

（三）大力发展其他农民组织。大力发展合作经济组织。合作经济组织对于整合农村经济资源，实现农户与市场对接、规避市场风险、提升农业经济的规模效应、降低农户交易成本、提高农民收入等都具有重要作用。随着市场经济的发展，农民对于合作经济组织的需求在不断扩大。这类农民组织由于能够促进农业生产发展、增加农民收入，从而能够彰显地方干部的政绩，且属于单纯的经济组织，因而各地在发展农民合作经济组织方面热情最高。2007年7月1日《农民专业合作社法》实施，同时实施的还有与之相配套的《农民专业合作社登记管理条例》，这对于规范农民专业合作社的组织和行为，保护农民专业合作社及其成员的合法权益具有重要作用。因而，《农民专业合作社法》的施行，必将推动合作经济组织的发展。

充分发挥老年人协会、计划生育协会、禁赌协会、红白理事会等农民组织在乡村治理中具有的重要作用。依靠农村中有威望的老党员、老队长、老模范，依靠群众的力量解决农村中出现的各种社会问题，利用民间组织发挥农民自我教育、自我管理的作用。

（四）正确发挥政府在农民组织化中的作用。从国家与社会的关系来讲，政府控制与农民组织发展往往是此消彼长的关系，如果政府控制紧密，那么农民组织发展便会困难。因而，政府不能强化对农民组织的行政控制。但同时，在农民组织化的过程中，政府也不能完全地退出，而是应在实现自身转型的过程中，积极地支持、规范、引导农民组织发展。

要支持农民组织发挥在农村治理中的作用，如鼓励和支持农民组织参与农村治理，有效地改善农村治理结构，政府与农民组织共同解决、处理农村社会中的矛盾和问题。要鼓励和支持农民组织参与农村的某些公共服务。善于处理农村发生的各类冲突，降低农村社会风险。政府应从广大农民利益出发，依靠农民组织缓解社会矛盾，减少社会冲突，制定并完善关于农民组织建设的相关政策法律，通过法制建设，保障农民组织的合法地位，为农民组织发展提供合法的生存和发展空间，解除农民组织发展的后顾之忧，这是积极发挥农民组织作用的基础和保证。

最后需要指出的是，在农民组织化的过程中，应充分体现农民的意愿，使农民组织真正成为农民自己的组织。

[1]徐小青.中国农村公共服务.中国发展出版社，2002.

[2]杨红.中国农村公共产品特殊论.中国税务出版社，2006.

[3]林毅夫.制度、技术与中国农业发展.三联书店上海分店，1992.