我国行政决策听证制度的缺陷及对策分析

方宏杰

（商丘师范学院经济学与管理学系 河南商丘 461000）

我国行政决策听证制度的缺陷及对策分析

方宏杰

（商丘师范学院经济学与管理学系 河南商丘 461000）

本文对政府行政决策听证的概念进行了界定，指出了当前我国在实施行政决策听证制度过程中存在的缺陷，并提出相应的解决对策。

行政决策；听证；缺陷；对策

一、我国行政决策听证制度的缘起与界定

听证最初适用于司法领域，称为司法听证，听证制度的法理基础源于英国普通法上的自然公正原则。此后，议会为使立法更趋合理引进了听证程序，逐渐形成了立法听证。司法听证和立法听证由来已久，但在行政领域，直到20世纪初期，伴随着行政权力的不断扩张，行政权力对公民的合法权益产生了日益严重的威胁，为了保障公民基本权利和控制行政权力，听证才开始被正式运用。行政听证制度最早见于1946年美国《联邦行政程序法》。随后，许多国家都先后建立了行政听证制度。随着社会主义民主制度的不断完善，我国自90年代开始引入听证制度，随即于90年代末逐步在行政决策领域引入听证制度。目前，我国学界一般将行政听证分成三种类型：行政立法听证、行政决策听证、行政执法听证。其中，行政决策听证的适用领域在我国由单行法规定，目前主要适用于政府的定价行为、城市规划、环境保护等领域。

由于起步较晚，我国学界对于行政决策听证制度并未形成统一的界定。在参考众多学者的见解之下，笔者认为：行政决策听证制度是指行政机关在做出对社会和公共利益产生普遍和重大影响的决策行为前，听取利害关系人、社会各方以及有关专家的意见以实现善治的一种规范性程序设计。

二、我国行政决策听证制度的缺陷及成因分析

行政决策听证制度的推行，在一定程度上促进了行政决策的科学化、民主化。然而，任何事物的发展都不会是一帆风顺的。行政决策听证制度在实施过程中也同样暴露出一些问题，目前，我国行政听证制度主要存在以下缺陷：

1.行政决策听证的适用范围狭窄。目前，世界各国听证适用范围都在兼顾公正与效率的前提下不断扩大。相比之下，行政决策听证的适用领域在我国由单行法规定，目前主要适用于政府的定价行为、城市规划、环境保护等领域，范围比较狭窄，与现实的巨大需求和听证制度的应有功能是不对称的。当前，涉及行政规划、行政征收、行政征用、行政收费等一系列问题日益成为社会关注的焦点，公众在这些方面有强烈的参与行政决策制定，维护自身合法权益的诉求。而在现实中，许多这样的行政行为都被排除在行政听证的范围之外，这显然不利于社会公平的实现。

2.听证代表难以真正代表相关利益群体的意见。行政决策要实现民主化、公开化，就应当让受决策影响的各利益主体都能广泛参与进来。但从目前的法律规定来看，没有一套完整的选举听证会代表的机制和办法，以致听证会代表不够广泛，产生方式不够民主，代表性不强。目前我国行政决策听证代表产生的方法有两种：一是选择一些人大代表或政协委员作为参加听证会的常任代表；二是推荐与选拔相结合，从各地、各部门推荐的报名者中，通过随机抽取产生代表。这样产生的代表难以真正代表相关利益群体的意见，从而影响了听证会的效果。人大代表或政协委员作为参加听证会的代表，固然可以增加听证的公信力，但他们在很多情况下并不是真正的利益相关者，真正的相关利益群体并没有参与进来，因而其代表广泛性有所不足。随机抽取产生的代表难免鱼龙混杂，这些代表要么年龄偏大，听证的精力不足；要么学历偏低、知识面偏窄，在听证过程中往往很难对与听证相关的一系列复杂数据有深刻的理解，更不用说提出建设性的意见了，这势必影响最终听证结果，难以保障公众利益。

3.听证主持人资格不明确。听证主持人在听证会中的作用是举足轻重的，必须有相应的制度安排。但我国现有的听证制度对于听证主持人资格并没有明确的规定。比如，我国《行政处罚法》第42条规定：听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。《行政许可法》第48条规定：行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人。这些规定体现了调查人员和听证主持人职能分离的原则，但没有明确听证主持人究竟应当具备何种资格。当前我国的听证主持人主要采用以行政机关首长或行政机关指定的人员来担任。实践中经常出现听证主持人与行政决策者同属一个单位，这样就无法保障他们独立地开展主持工作，同时也难以保证他们不站在答辩方的立场上，而使质询方的意见得不到有效反映。

4.听证主体双方信息不对称。随着新世纪和信息时代的到来，信息的作用日益显著。获取信息更多的人就拥有更多的信息优势，也就意味着能获取更大的利益或价值。作为听证一方的行政主体在信息获取、信息控制、信息利用等方面拥有天然的优势，他们决定着听证过程中信息披露的真实性和全面性，而作为信息受众的公众及听证代表处于信息获取的劣势地位，这样在信息不对称的情况下，就严重制约了公众及听证代表的话语权，使其无法提出有说服力的意见，从而限制了他们对决策的影响能力，这显然有违听证制度的初衷。

5.缺乏对听证代表意见的回应机制。听证制度自引入我国行政决策领域以来，已有了长足发展。但是社会公众对于参与听证却越来越缺乏信心和热情，其原因在于决策者对听证代表的意见缺乏回应机制，给公众造成行政决策听证走过场、走形式的不良印象。举行听证会的目的就是为了获取公众对此项决策的意见，并根据公民意见对决策进行修订，同时加强与公众的沟通，及时反馈公众的意见。作为决策者应当在最终决策中对各种意见予以回应，以保证决策中听证作用的发挥。由于决策回应机制的缺失，公众对听证会上群众提出的合理意见是否进行了采纳不得而知，难免产生质疑。随之损害公众参与的热情，使听证制度逐渐丧失公信力。

三、完善我国行政决策听证制度的对策分析

1.逐步扩大行政决策听证程序的适用范围。行政听证制度被誉为现代行政程序的灵魂和核心，它是一种通过公开、公正、民主的方式达到行政目的的程序制度。就制度价值和功能而言，听证制度应适用于所有行政机关的行政行为。但从成本与效率的角度来看，听证制度并不适用所有行政决策行为。因此，需要合理界定政府行政决策听证范围。在具体技术操作上，我们可以各国普遍适用的两大标准为依据来确定听证的适用范围：一是行为标准，即根据行政行为性质和种类确定听证范围；二是利益标准，即从受行政行为影响的利益或权利的范围出发划定听证范围。群众利益无小事，凡是涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项都尽量进行听证。

2.健全行政决策听证代表遴选机制。从听证实践来看，让所有人参加听证会并不现实，听证代表制虽然可能剥夺了某些人的参与权，但这是目前惟一可行的方式。问题的关键在于健全听证代表遴选机制，使代表具有真正的代表性，这可以从遴选标准和遴选方式两个层面来解决。听证会的参与主体包括利害关系人和专家等，这其中利害关系人和专家参与的基础并不一致。利害关系人是根据自身的利益为基础对相应的行政决策方案提出意见，专家则是以其自身所具备的专业学识参与程序、建言立说、影响决策。利害关系人是通过听证会寻求自身利益被公共过程吸收的可能性，而专家所追求的是行政决策结果的科学性和技术合理性。[1]因此，对于他们应该采取不同的遴选标准。对于利害关系人，应以利益为标准，行政决策影响到的所有利益群体都应该有代表参加，即代表有一定的广泛性；并兼顾到不同利益群体的代表比例相当，即整体代表结构均衡。对于专家，应以专业素质为标准。现代行政决策的专业性、技术性日益增强，行政机关对某些专业性技术性较强的行政决策独自承担显然力不从心。这就要求行政机关不断提高决策的开放度，充分利用专家学者所具有的专业学识、独立性、客观性，让其参与到行政决策过程中，形成强大的决策参谋后盾。关于遴选方式，应该打破现今的政府主管部门对听证代表择选主导权的垄断格局，建立一种由各种利益群体及社会中介组织与政府主管部门双向互动，共同协商遴选听证代表的机制。行政机关的职责是严格按照事先公布的听证代表择选规则具体组织实施择选事务，并及时将自行产生的能够代表本集团利益的合适人选报政府部门进行资格审查。[2]具体做法可以设计为：政府主管部门合理划分利益群体，并根据各利益群体的规模和数量合理确定每个利益群体可以出席听证会的具体代表数量。在此基础上，各利益群体内部再进行各阶层的划分，各阶层内部进行民主推选，本利益群体要在保证每一阶层都有代表出席听证会的基础上，尽量遴选有一定专业水准和参政能力的人士作为正式代表出席听证会。[3]

3.明确听证主持人资格。作为听证主持人只有具备与案件无关的第三者的地位才能保证听证的独立性、公正性与合理性。因此，需要建立听证主持人资格准入的相关制度，主持人必须具有较高的法律素质和行政管理方面的知识，并通过统一的考试考核才能取得担任听证主持人的资格；并且需明确规定，现职政府公务员不得担任听证主持人。广州市政府近日在这个方面做了十分有益的尝试，今年起开始执行的《广州市政府重大行政决策程序规定》中，明确规定现职公务员不得被选为听证代表。另外，我们还可以借鉴其他国家和地区的经验，组建常设听证机构，该机构通过全国统一考试取得资格证书 ，形成职业资格认定机制。行政机关需要举行听证会时，无权自行指定听证主持人，而应当向该机构提出选派听证主持人的申请，该机构根据申请的内容在规定的时限内选派合适的听证主持人。这样保证了听证主持人的独立性，促进行政决策的科学化。

4.消减行政决策听证主体双方的信息不对称。从听证制度的实践来看，信息的不对称已成为听证主体双方话语权平等的极大障碍，因而摆脱听证制度困境的重要途径就在于消减信息不对称，实现双方地位上的平等。为此，我们可以从以下方面着手：首先，要做到听证信息公开，使公众对所要听证的事项应享有充分的知情权，对听证过程、政府行为都有了解和获取相关资料的权利。行政决策机关应主动利用报纸、网站、电视、广播等信息媒介形式，将其掌握的与决策相关的所有信息，以公众易于获取了理解的形式向社会公布。行政机关还要应听证代表的要求出示相关的信息资料或者允许查阅。其次，明确规定听证代表的平等表达权。听证代表发言时间的安排是一个关乎行政决策听证制度正义能否实现的大问题。行政决策听证会中代表的意见不能是可有可无的，双方提交的证据材料将是行政机关最后决策的主要和直接依据。听证代表的发言不充分，将会在一定程度上影响了最终的决策走向。为此，立法应在程序安排上限制听证组织者对听证代表发言 时间分配的自由裁量权，赋予听证代表充分的时间解读信息，明确规定听证代表的平等表达权，从而真正做到在充分知情的基础上畅所欲言。

5.完善对听证代表意见的回应机制。要使公众积极、有效地参与到听证过程中来，必须完善对听证代表意见的回应机制，及时回应公众关切。听证制度本身就是一种畅通多元化的公民利益表达的制度化渠道，要使其真正发挥效力，必须要建立与其相对应的回应机制。健全的公听会回应机制应包括制作真实完整的会议记录、制作听证报告、听证代表意见的处理办法，最终决策方案附带说明听证代表意见不采纳的理由，对各种回应的具体时间、程序、内容和责任作出明确规定。对于陈述意见程序收集到的公众意见，行政机关应该对其进行分类整理，并针对每类意见做出回应。对公众提出的合理意见应当采纳，以通过决策规则的调整更好地协调各种利益关系；未予采纳的，应当说明理由。公众的意见和行政机关的回应应当在公开发行的媒体或者网络上公布。

[1]应松年.行政程序法立法研究[M].中国法制出版社，2001.

[2]朱芒.论城市规划听证会中的市民参与基础[J].法商研究，2004（3）.[3]章志远. 价格听证困境的解决之道[J].法商研究，2005（2）.

[4]尚苏影.我国行政决策听证制度发展与完善[J].金陵法律评论，2007年春季卷.

[5]王志立.行政听证制度：问题、原因与对策[J].中州学刊，2009（7）.

听证制度被认为是现代民主的重要标志，在包括行政决策在内的诸多领域有广泛的应用。行政决策听证制度，使公众知情参政，促进了决策的民主化、公正化、科学化。但从实践来看，我国的行政决策听证制度还存在一些问题和不足，有待我们去深入研究。

方宏杰（1973-），男，河南许昌人，硕士研究生，商丘师范学院经济学与管理学系助教，研究方向：行政学。

2009-12-27