金融监管权程序法律控制研究

杨 雪

(铁道警官高等专科学校法律系,河南郑州450053)

一、金融监管权法律控制的必要性

金融是现代经济的核心。国家的金融安全得不到保障,经济安全无从说起。这个原理被1929年经济危机,1997年亚洲金融危机和2007年以来由美国次贷危机引发的全球金融风暴反复证明。金融业有着与其他行业不同的特性,如高风险性、支付危机的连锁反应性、与国家经济稳定的高度关联性等,因此,要确保一国的金融安全、稳定,实现本国的货币政策目标,科学、高效的金融监管必不可少。而要加强金融监管,防范和化解金融风险,保护存款人、投资者以及金融市场其他参与者的合法权益,促进金融业健康发展,就必须依法赋予金融监管机关相应的监管权。金融监管权本质上是一种公权,是金融监管机构为了有效防范金融风险、维护金融安全、提高金融效率、维持金融秩序、提升本国金融竞争力,依照法定职权和法定程序,通过经济、法律、行政等多种手段对金融领域进行监管的一种国家权力。[1]它无疑是把“双刃剑”,运用得当可能成为促进金融业发展的强大动力;反之,若不当行使不只是危害某个“个人”的私权,而且危及本国经济安全,甚至会威胁到全球的经济安全。

目前,我国的金融监管手段更加成熟和科学。但在取得成就的同时,我们也发现,不少金融监管政策、措施出台仓促,科学性不强,在金融市场中执行效果很不理想。甚至在个别地方,发生了金融监管机关利用行政职权通过监管行为为己牟利的案件,如1997年发生的海南发展银行破产案和1999年宁波人行特大贪腐案。这些案件背后有其深刻的经济动因,即金融监管者也是“经济人”,也有将自身利益最大化的本能的冲动,由这些人员所组成的金融监管机关并不能保证比其他机关更圣洁、更正确,并且他们掌握着垄断性的强制权力,其所犯的错误对社会造成的危害可能更大。

“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[2](P154)为了防止金融监管权的滥用,实现有效监管,保护行政相对人的合法权益,维护金融安全,必须对金融监管机关进行权力制约。这种制约可分为事前制约、事中制约和事后纠错三个环节。事前制约是指立法机关要严格规范金融监管权的设定;事中制约是指通过行政程序规范金融监管权的行使;而事后纠错则是指司法机关对违法行使金融监管权的行为进行审查并追究法律责任。这里需要指出,笔者重点要研究的是事中制约,即行政程序对金融监管权的控制。

二、行政程序法在控制金融监管权中的作用

之所以要专门研究行政程序对金融监管权的控制,是因为笔者认为在对金融监管权进行制约的三个环节中,行政程序的制约作用无疑是处于基础性地位的。原因主要在于:

首先,金融监管行政行为具有很强的技术性和专业性。立法或司法机关在进行事前制约或事后纠错时,难免会遇到专业技能方面的问题,而不得不求助于金融监管机关,这使得监督效果大打折扣。

其次,行政程序可以有效地防止金融监管权的滥用。通过设定实施金融监管行政行为的步骤、方式、顺序、时限等程序性制度,使金融监管权的行使规范化。同时,赋予行政相对人知情权、听证权等程序性权利,增加监管过程的公开性和透明度,便于监督金融监管权的行使。

再次,行政程序能够有效地保护相对人的合法权益。公开制度、参与制度、听证制度、说明理由制度等行政程序制度,无一不起到监督和控制金融监管权的滥用而保护相对人合法权益的功能。

最后,行政程序在实践中能够起到保证金融监管行为公正与效率一定程度上的统一的作用。听证制度是行政程序的核心,它要求金融监管机关在作出行政决定前应当充分听取相对人的意见,从而有利地保证了相对人得到公正对待。另一方面,如行政期限制度则起到提高监管行为效率的作用。

三、我国金融监管权法律控制在程序法上的缺失

目前,世界许多国家为了有效地监督和制约金融监管权的行使,将一些主要的行政程序法制度纳入金融监管的过程中,收到了良好的效果。相比较而言,我国对金融监管权的法律控制在行政程序法上则基本处于缺位状态。这种缺失主要表现为:

(一)金融监管机关做出行政行为时普遍重结果、轻说理,说明理由制度很不科学、很不完善

说明理由制度,是指金融监管机关在作出监管决定,特别是作出不利于相对人的决定时,应当对作出决定的事实根据和法律依据进行说明的制度。强制监管机关在作出行政决定时说明理由,有利于促使监管机关作决定时慎重考虑,限制其行使权力的恣意、专断,减少行政决定的错误。并可以使当事人了解监管机关作决定的动机,满足当事人的正义感,自觉履行行政决定,减少不必要的争讼。

在我国现行的有关金融监管的法律、法规中,要求监管机关对作出的决定说明理由的规定也有一些。例如《商业银行法》第65条规定,接管由国务院银行业监督管理机构决定,并组织实施。国务院银行业监督管理机构的接管决定应当载明接管理由。类似这样的规定使金融监管机关的权力触角在一定程度上被有力地束缚了,但是从整体上来看,说明理由制度还很不科学、很不完善。主要表现在:第一,要求金融监管机关说明理由的事项还不够全面。目前法律、法规中仅仅对接管决定和处罚决定要求说明理由,很显然这是远远不够的。一般来说,只要是作出对相对人不利的决定和作出有别于一般原则规定的决定时,都应当说明理由。[3](P178)第二,没有对说明理由的内容、方式等作出具体规定,只是泛泛的规定要说明理由,可操作性大大降低。第三,对说明理由制度缺乏系统的规定,只是散见于少数法律、法规中,而且这些规定往往很简单、概括,这与我国目前没有一部行政程序法典不无关系,制度价值难以有效实现。

(二)虽然目前我国有许多金融监管信息公开的规定,但是这些规定距离完善的政府信息公开制度还有较大的差距

政府信息公开不仅可以促进公民对行政的参与,增强公民对行政机关的信赖,而且有利于加强对行政机关的监督,防止行政腐败。金融监管领域的信息公开制度同样重要。我们不难发现,许多金融危机的发生都是因为监管信息公开化程度过低,人们对金融体制失去信任感而导致的。

虽然近些年我国也出台了许多金融监管信息公开的规定,但是这些规定距离完善的政府信息公开制度还有较大的差距。主要表现在:第一,目前许多规定只涉及政府主动提供信息给公众,而对于公众如何申请从政府处获取信息没有规定。如果政府拒绝公众的申请,不提供信息,公众应如何救济亦没有规定。第二,对政府信息公开制度缺乏全面、系统的规定,等等。

(三)在金融监管领域,适用听证程序的范围非常窄

听证制度是现代行政程序法的核心,是行政民主化的产物。听证不仅具有“发现案件事实,保障相对人平等、有效参与行政决定”之功效,[4](P207-208)而且可以起到监督行政机关依法行使行政职权,为行政机关作出公正决定提供程序保障之作用。听证制度对于金融监管权的控制作用同样是其他程序制度所无法替代的。但是我国在金融监管领域,适用听证程序的范围非常窄,目前只是在行政处罚、行政许可和确定金融服务价格方面作了规定,而关系到相对人重大利益的市场准入及市场退出方面均没有相应的规定。

四、完善我国金融监管权的程序法律控制

公正科学的程序制度是规范控制金融监管权的重要途经。从我国目前的现状分析,要想真正实现金融监管的规范化、程序化,必须依赖于我国统一行政程序法典的出台。但行政程序法典仅是对行政机关行政行为的一般规范,而金融监管机关的监管行为有其自己的特点,因此,在金融监管行政程序设置上要充分考虑这一点。笔者认为应当以提高行政效率,切实保护行政相对人合法权益为宗旨,具体从以下几个方面进行设置:

(一)扩大金融监管领域听证程序的适用范围,详细规定听证程序的具体内容

在美国、德国、日本等一些国家,听证程序适用的范围都规定地很宽。比如美国规定,行政机关对相对人作出不利决定时,相对人都可以要求听证,除了法律特别规定的例外情形。这是值得我们借鉴的。此外,他们对听证程序的内容也规定得非常详细。还以美国为例,除规定听证程序的适用范围,还对程序内容、原则、听证主持人的条件和权力等做了详细规定。[5](P141-143)另外,金融监管机关应当严格按照法律规定,认真举行听证会,防止听证流于形式,走走过场。

(二)建立科学、系统的说明理由制度,提高监管行为的可接受性

说明理由的事项不能仅仅局限于接管决定和处罚决定,应当将金融监管活动各个环节中可能存在的不利于相对人的具体监管决定统统纳入说明理由的事项范畴。同时,要建立科学、系统的说明理由制度,它应当由说明理由的事项、说明理由的内容、方式,及说明理由的例外等一系列具体制度构成。只有这样,才能切实贯彻实施说明理由制度,实现其限制金融监管权的滥用、增强相对人对监管决定的认同感的价值目标。

(三)完善政府信息公开制度,使金融监管信息充分、及时公开,提高金融监管的透明度

建立政府信息公开法律制度是行政法在新世纪的发展走向。[6]在深入贯彻国务院《中华人民共和国政府信息公开条例》基础上,我们可以借鉴西方发达国家的成功经验,不断完善我国政府信息公开制度。一个完善的政府信息公开制度至少包括政府信息公开的原则、信息公开的适用机关、信息公开的范围、信息公开的方式和程序、及有关信息公开的申诉和诉讼等各项具体法律制度。只有在制度完善的基础上,才能保证金融监管信息得到充分、及时地公开,既方便社会监督,防止监管权力的滥用,也便于社会公众对金融监管工作的参与、配合,赢得社会对金融监管工作的支持;同时有助于减少金融监管中的不确定性,提高金融监管的水平和公信力。

(四)建立健全行政期限制度,规范金融监管权的行使,约束权力的滥用

行政期限制度,是指对行政法律关系主体双方的行为给予时间上的限制的制度。也有学者将之称为时效制度。应当注意的是,这里更主要的还是对行政主体一方实施行为的时间限制,即金融监管机关必须在法定期限内履行职责,否则将承担不利的法律后果。该制度对于避免因监管行为的拖延损害相对人权益,提高行政效率,稳定金融监管秩序具有重要价值。近年来,在我国金融监管领域,有关期限制度的规定也是频繁出现,特别是行政许可法的颁布与实施,进一步推动了行政期限制度的发展。今后我们还应不断完善、健全这项制度,使其真正发挥规范金融监管权的行使、约束金融监管权的滥用、保护相对人合法权益的功效。

[1]程信和,张双梅.金融监管权法理探究 [J].江西社会科学,2009,(3):7-12.

[2][法]孟德斯鸠.张雁深译.论法的精神 (上)[M].北京:商务印书馆,1961.

[3]应松年.行政程序法 [M].北京:中国法制出版社,1999.

[4]皮纯协.行政程序法比较研究 [M].北京:中国人民公安大学出版社,2000.

[5]杨海坤,黄学贤.中国行政程序法典化 [M].北京:法律出版社,1999.

[6]姜明安.新世纪行政法发展的走向 [J].中国法学,2002,(1):61-72.