我国公民参与研究:历程、问题与前瞻

吴海杰

(中南大学公共管理学院公共管理系,湖南长沙410083)

公民参与的概念最初是在二战前后由西方政治学者提出来的,此后逐渐成为现代政治学和公共行政学研究的一个重要范畴。公民参与作为一种新式的民主理论与实践,已经成为当今国家民主政治发展和地方治道实践和变革重要内容,促进有序和有效的公民参与更是成为中国政治和社会现代化进程中的重大课题。公民参与的概念和理论大约是1990年前后开始引入中国,并逐步升温,公民参与研究的领域不断拓宽,程度不断加深,但总体上我国公民参与研究还存在不少问题值得深入的探讨。

一、我国公民参与研究的历史进程

回顾我国公民参与研究,大概的历史脉络为早期的政治学背景下的公民参与研究到公共行政领域以及基层治理治理过程中的公民参与研究,其间还包含公民参与的形式、途径与机制的研究。

(一)政治学背景下的公民参与研究

公民参与的研究最初源自政治参与,甚至在相当长的一段时期内,两者之间的区分是不清晰的,传统意义上的公民参与主要是指政治参与,而政治参与属于政治学研究主题,“它表现为人们通过政治投票和政治领导人选举过程间接地参与国家政治和社会事务管理,被看作是政治民主的基石”。[1](P65)在我国,早期的公民参与研究是作为民主政治的一项重要内容进行的,1989年便有学者指出,“公民参与是衡量民主发展程度的标准”,“民主就是公民参与国家管理的制度”。[2](P34)同年,复旦大学政治与行政研究所国情调研组就我国公民的政治参与意识和行为模式的现状、政治参与的内在动力与参与机制等问题进行了初步研究。90年代的公民参与研究主要表现为两方面:一是对西方国家政治参与理论与实践的介绍与评述;二是结合中国本土语境,对政治参与的涵义、特征、功能等基本理论问题进行初步探讨。90年代中后期,有学者开始结合中国政治生态,阐释了公民参与村民自治、人大选举、政治协商、国家立法与决策、民主监督等国家管理层面的现实图景。[3](P112-115)可以说,在整个90年代,公民参与的研究主要集中于对参与理论内涵和意义的初步阐释和对参与在国家管理中的宏观分析,而且,公民参与、大众参与、政治参与等概念也没有得到明显的区分。随着党的十六大明确提出“健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与”,“有序公民参与”成为我国公民参与研究中的独特词汇,公民有序政治参与的形式、途径及其与政治发展、政治民主、社会管理、基层民主等方面的内在联系逐渐成为公民参与研究的重要领域,孙柏瑛、魏星河、王维国等学者对此有系统的分析。

(二)公共行政领域的公民参与研究

在文献脉络中,公民参与源自美国20世纪40、50年代国家职能的扩张,社会运动的发展和代议制民主的困境使得调整政府与公民之间的关系成为当时改革的方向之一,公民参与城市规划、政府项目设立等公共行政过程成为学界热点。在我国,随着体制转型的日益加快,多元化利益格局的形成和公民社会的崛起,特别是2003年以后发生的一系列公众要求参与的公共事件,公民参与逐渐从传统意义上的政治参与扩大到政策过程和公共行政领域。国内较早将公民参与的研究视角从政治学领域转向公共行政领域的以罗豪才、薄贵利、李图强等学者较为典型。罗豪才在《健全公民参与机制推动政治文明建设》一文中指出:“公民参与,不仅指公民的政治参与,即由公民直接或间接选举公共权力机构及其领导人的过程,还包括所有关于公共利益、公共事务管理等方面的参与”。[4]李图强在其专著《现代公共行政中的公民参与》中,通过系统分析公民参与的内涵、理论基础、公共行政与公民关系、公民参与在中国的实践等,阐述了如何通过公民参与的介入建构公共行政的民主治理模式。[5](P5-6)公共行政领域的公民参与研究大致可分为两类:

一是公民参与整个行政过程或参与具体行政行为过程的研究。北京大学王锡锌教授通过建构公众参与理念和制度分析框架,结合个案,较为全面地分析了行政决策体制、信息公开、行政规则制定、政府绩效评估、行政执法等行政过程中的公众参与问题,[6]这些问题基本上反映了公民参与行政过程的研究现状。其中,行政决策体制及价格听证制度中公民参与机制的构建与完善;政府绩效评估中公民参与的演变、理想模式与困难等问题为研究重点与热点。

二是公民参与公共政策过程或公共事务管理的研究。随着信息时代的来临、公民权利意识的觉醒服务型政府建设的要求,公民参与政策过程和公共事务治理成为广泛的社会行动和热门的政治话语,并引起了学术界的广泛关注。在公共政策与政府决策领域,环境保护问题一直是公民参与研究的关注方向,主要有公民环境参与权、公民参与环境管理的意义和途径,一直到近期的公民参与环境影响评价研究;发源于浙江温岭等地的参与式预算改革实践引发了学界对参与式预算国外经验的引进及其中国的价值、困境、前景与对策等问题的思考;此外,城市规划、公共卫生、民生等领域的公共政策过程中公民参与问题也是受关注的焦点问题。在公共治理领域,随着近年公共危机事件的频繁发生,如何通过公民参与机制构建进行公共危机治理及化解政府本身的治理危机逐渐纳入学界的研究视野。公共事业管理中的公民参与问题、城市拆迁过程中公民参与的困境与对策等也是公民参与研究的新兴领域。还有学者在介绍国外理论与实践经验的基础上从“法律——政策——执行”的角度对公共政策过程中的公民参与问题进行了总体分析。[7](P22-25)另外,尽管我国一些地方逐渐涌现公民参与的案例,但与此同时公民的非制度参与和基层的群体性事件却越来越多,对此,探讨公民参与在我国现阶段存在的问题与困境及其对策的研究也开始显现,但主要是从公民或政府单方面去探讨问题,而较少从公民参与的本质即互动性这个角度去提出对策。

(三)基层治理过程中的公民参与研究

公民参与一个重大转向和发展趋势是对农村、社区等微观领域治理重公民参与的重视和强调。按照蔡定剑教授的归纳,在基层治理层面,公民参与主要有:农村村民民主治理;城市社区中的民主治理;新型居民区中的业主自治。[8](P37)长期以来。以村民自治为代表的农村基层民主制度,是公民参与视阈的民主化研究的重点,学者们的研究主要集中在村民自治中国家与农村社会关系、如何提升农民的参与意识与能力、培养具有积极“公民资格”的村民等方面,而且研究的重心在于村民选举等农民有序政治参与的途径与机制。事实上,正如有学者指出的:“选举只是解决“谁统治”的政治问题,并不能回答“如何统治”这种更具程序性的行政难题。[9](P25)本世纪初西方协商民主理论的引入及其在浙江、广东等地的特色实践,因其了知识界和政界的广泛兴趣,有学者认为,“选举加协商的互补性民主制度是中国特色的民主政治,协商民主可以弥补选举民主的不足”。[9](P25)公民协商式参与乡村公共事务治理与乡村公共秩序重构,公民协商式参与与乡村公共空间拓展的内在关系等问题成为当前探讨的热点。随着城市社区治理的兴起,社区治理框架中的公民参与也成为当前的一个研究热点,主要有相关国外理论与实践经验的分析,社区规划中的公民参与,社区治理中公民的角色和参与机制、参与的障碍、原因及制度创新等。此外,近年来弱势群体在公共管理中的参与及新生代农民工的政治参与问题也引起了学术界的关注。

(四)公民参与的途径、形式与机制研究

公民参与的形式、途径和机制不仅反映着政治系统对公众的开放程度,也能够折射出公众的参与程度和对政治的态度,这方面的研究主要为:

一是对公民参与形式和途径的分类和总结。杨光斌教授将参与分为法律认可的制度性参与和体制外的非制度性参与,而蔡定剑教授则认为,公民参与强调的是决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通与协商对话,在中国参与主要包括立法决策层面、政府管理层面、基层治理层面。[8](P38)事实上,按照学科与政治实践发展的趋势,公民参与的形式认定应该从政治参与的含义中分离出来,更加彰显公民参与公共治理层面。根据学者们的总结:我国目前的公民参与途径主要为:听证制度、网上征求意见、公民论坛、咨询委员会制度、公示制度、座谈会、论证会、官民个别接触、政府接待日制度、市长热线、旁听政府常务会议等。

二是公民参与的组织化研究。本质上说,政府与公民权利关系的对等才能保证公民参与的实效性,唯有公民参与的组织化才能保障这一点,而组织化的前提在于公民社会的成熟。在我国,公民参与的组织化以贾西津、褚松燕等学者的研究较为典型。贾西津主要从国家与社会关系的角度,分析了公民权力的生长,特别是公民自组织的形成及其在公民参与中的作用等问题。[10]褚松燕阐释了构建以社团为主体的公民组织化参与结构以及强化社团对社会治理的组织化参与功能等问题。[11](P250)但总体上,国内对公民参与组织化的研究仍缺乏系统性与全面性。

三是公民网络参与研究。近十年来,随着信息技术的快速发展和互联网络的广泛应用,我国公民参与状况发生了巨大变化。在网络环境下,公民以前所未有的速度扩展到政治发展、政策过程与公共事务治理中,给公共治理中政府与公民关系带来重大的影响和冲击,促成了公民网络参与的兴起。首先,在网络环境下公民参与的意义方面,学者们的主要观点大致包括:网络公民参与削弱了信息集权控制的能力、增加了参与手段和途径、提高了民众参与的兴趣和能力,同时推动着公共组织结构的网络化与决策权力的分散化,推动国家民主政治的发展,形成新的“公共领域。在公民网络参与的问题方面,一些学者认为,公民网络参与的机会不均等导致社会分层,产生“数字鸿沟”;盲目地推行电子政务,导致形式主义盛行;缺乏相应的制度保障,高速的网络发展容易导致公民参与陷入无政府状态;信息拥挤影响公民的理性选择等。但总体上,以网络参与促进民主发展仍然是被认可的。不少学者就政治发展和公共管理中公民网络参与的制度建设与路径选择、公共决策失范及其对策、公民网络参与与政府创新等问题进行了初步探讨。但我国目前的网络公民参与研究宏观分析多于微观研究,尚缺系统的理论研究与实证分析。

二、我国公民参与研究的现实问题

公民参与在中国的起步较晚,尽管在地方治理过程中公民参与实践不断涌现,但目前仍处于低水平和低质量阶段,相应的理论研究更滞后于实践发展,主要存在以下问题:

第一,公民参与的宏观分析多于具体微观问题的研究。目前国家层面的公民参与的制度框架已经具备,对参与的制度化研究也比较多,但对结合地方经济社会发展实际、公民素质与政府接纳能力等方面来探讨公民参与制度化的研究不足。面对一些地方在环境影响评估、项目选址、城市规划与拆迁等公共问题中公民参与力量的崛起,政府有成功应对的案例,但还缺乏制度化的应对策略与智慧,而学界对这方面的系统研究还未能及时跟进,不能给实践以科学与前瞻的指导。

第二,国外理论与经验的介绍与论述多于结合中国地方实际的研究。公民参与理论自国外引进以来,我国学者对西方公民参与的理论与一些实践经验进行了大量教科书式的介绍,丰富了公民参与研究的知识基础,但公民参与在我国有其独特的历史背景与政治语境,特别是对于公民参与阶梯理论、参与形式步骤等前沿问题不能仅停留于一般阐释,而要具体问题具体分析,而目前结合我国地方实际、政治生态与社会现实等方面对公民参与的系统研究非常缺乏。

第三,价值意义层面的探讨多于系统性的反思。国内学者对公民参与在推动民主政治建设、提高政策执行力等方面存在的价值和意义有大量探讨,也趋于达成一致性共识,但对于目前公民参与的低水平和低效性等现实困境缺乏系统性反思,大多数研究仍从政府或公民单方面因素来思考问题,而缺乏从政府与公民间关系的角度来进行反思与探讨。

三、我国公民参与研究的前瞻思考

综而观之,公民参与经历了由单纯的政治领域的参与向广大公共事务领域的参与扩大的过程,与此同时,公民参与形式也从政治动员式的参与转向主动性参与,对此,政府从理念、行为与制度安排上应作如何调整,将公民参与纳入到公共事务管理过程中来?目前,很多地方政府及其领导人在面对公民参与时还抱有回避、冷漠甚至压制的思想,那么,能否让公民参与成为地方政府改革与创新的动力机制而不是变为维稳局面下的压力因素?对于这些问题还有待结合地方公民参与的具体实践进行深入探讨。

其次,公民参与研究的本土化亟待加强。具体而言,公民参与是一个阶梯上升的过程,在公民参与的过程中,政府与公民双方应如何消除认知偏差,从程序性参与上升到实质性参与,并以此达成政府与公民关系的良性互动,这方面的研究有赖于结合具体的国情分析来进行探讨。

再次,面对公民参与的现实困境,应从观念、制度、操作等层面,嵌入政府与公民间关系的视角展开系统反思。事实上,公民参与的核心环节即政府与公民的互动,否则就是一种假参与或失效的参与。因而更需要研究的是:提升公民参与能力的同时,相应的政府的回应能力如何培养,政府与公民的合理对话机制如何构建。

除此之外,随着公共治理过程中一些新问题的出现,还有些问题的研究急需加强:比如政府应如何避免网络参与的无序与失范,并对之加以有效利用?政府如何将多元化的利益有机融合到制度化的利益调整过程中,并在这个过程中更加扩大与优化弱势群体的参与渠道?

四、结语

综而观之,我国公民参与研究的主要历史脉络为:从狭隘的政治参与研究到包括政治在内的政策过程和公共事务中公民参与的研究;从宏观的公民参与政治、政策与公共行政的研究到微观的微观的公民参与基层治理研究;从公民参与的理论引进到公民参与的本土化研究;从现实场景的公民参与研究到虚拟的网络公民参与研究。因此,当前国内公民参与研究的重点应该是探索公民参与过程中政府与公民互动关系与对话机制的构建、政府回应能力的培养;公民参与地方治理的动力机制与步骤层次;公民网络参与的有效利用与弱势群体政治参与等。

[1]孙柏瑛.我国公民有序参与:语境、分歧与共识 [J].中国人民大学学报,2009,(1):65.

[2]丁荣生.公民参与是衡量民主发展程度的标尺 [J].社会科学,1989,(1):34.

[3]唐代望.公民参与国家管理的特色 [J].中国行政管理,1999,(1):112-115.

[4]罗豪才.健全公民参与机制推动政治文明建设 [N].人民日报,2003-09-09.

[5]李图强.现代公共行政中的公民参与 [M].北京:经济管理出版社,2004.

[6]王锡锌.公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架[M].北京:中国民主法制出版社,2007.

[7]朱德米,唐丽娟.公共政策过程中的公民参与 [J].中共福建省委党校学报,2004,(10):22-25.

[8]蔡定剑.公众参与及其在中国的发展 [J].团结,2009, (4):37-38.

[9]杨光斌.公民参与和当下中国的治道变革 [J].社会科学研究,2009,(1):25.

[10]贾西津.中国公民社会图纲.来自城市社区参与治理资源平台网站:http://www.ccpg.org.cn/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=390.

[11]褚松燕.权利发展与公民参与 [M].北京:中国法制出版社,2007.