水流概念与水资源概念的法学抉择

唐双娥

(湖南大学法学院,湖南长沙 410082)

水流概念与水资源概念的法学抉择

唐双娥

(湖南大学法学院,湖南长沙 410082)

我国法律有关所有权的规定将“水资源”与“水流”等同,学者也持此观点。在中国大百科全书中,水资源是比水流更为常见的概念。《水法》中的水资源是指地表水和地下水资源,不包括大气降水。水流是水力学上的一个概念,强调人们利用水资源流动而产生的动力。《宪法》之所以选择“水流”而非“水资源”,源于人们从水力学角度看待水资源,强调利用水资源因流动而产生的能量。在水资源短缺的当下,随着雨水工程设施的广泛利用,以及水生态功能的凸现,都要求使用比“水流”外延更大的“水资源”概念,以实现水资源的持续利用。

水资源;水流;水生态功能;水力

我国《宪法》、《物权法》规定的均是“水流”为国家所有;而《水法》规定的是“水资源”为国家所有,从而产生“水流”所有权和“水资源”所有权两种提法。至少从字面上看,《宪法》中的“水流”与《水法》中的“水资源”不同,从而引发到底是水流所有权还是水资源所有权的表述问题。这种不一致是一个疏忽,还是一种立法上的有意安排,到底哪种表述更科学,更有利于水资源的持续利用,值得思考。

1 “水资源”等同于“水流”的做法

《宪法》规定的是“水流”的所有权,并没有规定“水资源”的所有权。而《水法》作为专门性法律,明确指出依据《宪法》规范“水资源”的开发、利用、节约和保护。《水法》第2条还具体规定水资源包括地表水和地下水。根据法律位阶原理,《水法》不应做出与《宪法》不一致的规定。但2002年修改《水法》时仍规定“水资源”归国家所有,那么只能姑且认为,《水法》将“水资源”与“水流”等同起来,“水流”所有权等同于“水资源”所有权。

学者也将“水资源”等同于“水流”。由于《宪法》与《水法》规定不一致,但为了使《水法》的规定符合《宪法》,大部分学者将“水资源”与“水流”等同使用,认为“在中国,水资源所有权归国家所有,这是《中华人民共和国宪法》(第9条第1款)与《水法》(第3条第1款)的明文规定,《水法》修改仍坚持这一立场。”[1]

那么,这种“水资源”与“水流”等同的做法是否科学呢,是否有利于水这种自然资源的可持续利用呢?下面将通过比较“水资源”、“水流”两个概念以及分析《宪法》使用“水流”的原因,来予以说明。

2 “水流”、“水资源”的含义分析

2.1 “水资源”是比“水流”更常见的词语

1989年上海辞书出版社出版的《辞海》中没有“水流”这个词语。《中国大百科全书地理学》中有“水圈”、“水系”、“水资源”、“河流”等词,也没有“水流”一词;《中国大百科全书水利》中有“水资源”、“水库”词条,也没有“水流”一词。

可见,在我国类似《中国大百科全书水利》、《中国大百科全书地理学》等工具书里,“水流”并不是一个常见的词语,相反,“水资源”倒是常见和通用的词语。《宪法》为什么舍“水资源”这种常用的词语,选择“水流”这个更为生疏和偏僻的词语,要分析原因,首先得厘清“水流”、“水资源”的含义。

2.2.2 “水资源”的含义

2002年《水法》第2条在规定水资源时,并没有将大气降水包括在内,仅指出水资源包括地表水和地下水。《水法》的此种规定存在是否科学的问题。在《中国大百科全书水利》里,水资源不仅包括自然界各种形态(气态、液态或固态)的天然水,而且明确指出,“人类大量利用的是大气降水、河流水、湖泊和水库水、土壤水和地下淡水”;“由于大气降水是河流水、湖泊水、土壤水和地下水的总补给来源,从广义上讲,降水量就是某一地区可利用水资源的总量”[2]。

正因为在水利学上,大气降水属于被人类利用的水资源,因此,2001年《水法》修改过程中,李来柱等全国人大常委会委员指出,依照草案“水资源包括地表水和地下水”,有个水资源是否包含空中水的问题。1998年国务院批准的水利部“三定”方案中关于“水利部统一管理水资源”中,水资源已明确包括空中水。因此,建议将草案有关规定修改为：本法所称水资源,是指空中水、地表水和地下水[3]。另外,也有学者指出,“必须把降水量作为原生(不是次生)水资源量参加统计。把降水量排斥在水资源概念之外无法解释为什么存在草场、森林和无灌溉的农业(这个道理不识字的农民也懂得,可被学者撂到脑后)。必须承认降水量就是水资源。以东北为例,那里的原生水资源量是自然界送给我们6410亿m3/a的淡水,对新疆这个数字是2500亿m3/a。”[4]

2.2.3 “水流”的含义

“水流”这个词语使用在什么领域呢?通过查阅发现,《中国大百科全书水利》的“水力学”词条中使用了“水流”。水力学上有水流动量方程、水流连续性方程、水流能量方程。可见,“水流”便是在“水力”的意义上使用。何谓“水力”?《简明不列颠百科全书》中的“水力”是指“用水流推动水轮或类似装置而产生的动力”[5]。1993年中国水利工程学会第三届年会的决议指出,“水力”指水能利用[6],即强调利用水资源中蕴含的巨大能量。水流用流速、流向等指针来表示,如水流平缓。

那么,何谓“水流”?有意思的是,在吴光华主编的《汉英大词典》(第2版)中,有“水流”词条,并被解释为“江河”、“流动的水”。在王同亿主编译的《英汉辞海》中,有water flow词条,没有water resources。在该《英汉辞海》中,water flow被解释为“水流,亦指水流量单位时间内流过(如一只阀门)的水量”。[7]

2.2.4 “水资源”与“水流”含义的比较

第一,水资源的外延大于水流。水流是水资源中流动的那部分水资源。水资源中大气降水和部分地表水、地下水不存在流动的问题,其中有一部分是处于静止状态,只有那些奔流不息的江河、湖泊等才属于水流。

第二,水资源的利用不仅限于其蕴含的动力。除了利用水资源蕴含的动力外,人类还广泛利用水资源进行灌溉、城市供水、防洪等,可见,人类对水资源的利用是多方面的。而水流则只强调利用水资源蕴含着的丰富动力,即通常所说的水力发电。

3 《宪法》使用“水流”概念的原因

在《中国大百科全书水利》和《中国大百科全书地理学》里,“水流”并不是一个常见的词语,相反,“水资源”倒是常见和通用的词语。那么,我国《宪法》为何舍“水资源”这个通用的词语不用,而选择偏僻的“水流”词语呢?这需要考察《宪法》使用“水流”而非“水资源”的原因。

自从有了人类社会,就有了对水资源的利用。但可以说,从一开始,人们对水资源的利用无论是灌溉、发电,都在于除害兴利。1993年,中国水利工程学会第三届年会的决议中就曾明确指出：“水利范围应包括防洪、排水、灌溉、水力、水道、给水、污渠、港工八种工程在内”[8]。前面分析过,《中国大百科全书水利》在“水力学”词条中提到了“水流”。而根据1993年中国水利工程学会第三届年会的决议,“水力”指水能利用[9],即强调利用水资源中蕴含的巨大能量。

水资源因地球重力的作用而蕴含着巨大的能量。由于重力的作用,流动的水具有能量,水的流量越大,落差越大,水的能量就越大。瀑布就因为其落差大,其中蕴含的能量就很丰富。水资源因其中蕴含的这种能量,从而形成人们通常所说的“水力资源”。水力发电就是利用是蕴藏于水体中的位能将水能转换为电能,世界上已建的绝大多数水电站都属于利用河川天然落差和流量而修建的常规水电站。2002年《水法》第14条在规定开发利用水资源的专业规划时,特别提到了“水力发电”,第26条也强调,“国家鼓励开发、利用水能资源。在水能丰富的河流,应当有计划地进行多目标梯级开发。建设水力发电站,应当保护生态环境……”

可见,《宪法》之所以选择“水流”而非“水资源”一词,源于人们从水力学角度看待水资源,强调利用水资源因流动而产生的能量。这从“水流”的含义也可以窥见一斑。

4 从可持续利用角度看“水流”、“水资源”概念的抉择

4.1 水资源的可持续利用需要外延更大的“水资源”概念

根据以上分析,尽管在历史上人们对水资源的认识主要是有意识地突出利用水资源因流动而产生的能量,《宪法》也选择“水流”这一比“水资源”更为偏僻的词语,借以表达出背后的这种历史背景。从而也导致千百年来,人们一直强调对水资源的利用,而且是有意识的利用,即是人类通过各种手段加以的利用,并不涉及到自然利用,如农作物对雨水的利用,更很少谈水资源的保护方面。

不过,随着人类对水资源认识的增多,水力资源发展为水资源,水力资源成为水利资源的范畴,人类对水资源的利用是多方面的。如《水法》第26条规定的水能利用,第27条规定的水运利用。因此,现代社会中,水资源的利用不仅包括对天然河流或湖泊、波浪、洋流所蕴藏的动能资源,还包括其他形式的利用,如雨水收集,更包括生态环境对水资源的利用问题。

我国水资源总量虽然较多,但随着工农业和城市的迅速发展,供水出现了紧张的局面,加之水污染的严重,水资源的保证程度已成为某些地区经济开发的主要制约因素,都不同程度面临水资源的可持续利用问题。为此,《水法》第1条突出强调“……实现水资源的可持续利用”。因此,在水资源短缺的当下,如果不规定“水流”以外的水资源的所有权由国家统一行使,并进行统一调度,显然不利于水资源的可持续利用。因而,从这个角度看,《水法》中的“水资源”所有权的表述比《宪法》中的“水流”所有权更为合适。

4.2 水生态功能的凸现要求使用“水资源”概念

“水流”一词反映人们开发利用的是水资源的能量价值。实际上,水资源的价值除了作为自然资源被界定为财产外,其生态功能早已凸现出来。《水法》也肯定了这点,其在第4条和21条强调,要发挥水资源的多种功能,开发利用水资源要兼顾农业、工业、生态环境用水等需要,在干旱和半干旱地区开发、利用水资源,应当充分考虑生态环境用水需要。

我国当前严重的水环境问题,除了水资源短缺外,水污染问题也相当突出,即水环境基本的生态功能丧失。如果水这种自然资源所有权的设计仍不考虑现实需要,将形同虚设。正如一些学者指出的那样,“传统民法的制度型思维模式,……还缺乏对可持续发展观以及生态伦理的认同”,“必须在对传统民法的经济理性进行深刻反思的基础上纳入生态理性,为克服经济理性的不足而进行生态理性选择。”[10]可见,在水生态功能凸现的背景下,“水资源”概念比“水流”概念更能实现对水资源生态环境的保护和维持,有效防止水污染。

4.3 雨水工程设施的广泛利用呼吁使用水资源概念

水利学上,“水资源”包括大气降水在内,我们实际上也一直在利用大气降水。当水资源发生短缺时,人们更有意识地重视大气降水的利用,水资源严重短缺的西北部地区尤为重视。如甘肃从20世纪80年代开始瞄准大气降水,利用集蓄雨水实施主动抗旱;甘肃利用新型雨水利用技术,建设了大量的各类雨水集蓄利用工程,实现了雨水资源的广泛利用。正因为这样,我国官方有关水资源的概念包括大气降水在内,2004年《中国水资源公报》在介绍我国水资源总量时也指出,水资源包括降水量、地表水量和地下水资源量。

当雨水工程设施广泛运用时,其蓄集而成的水资源形成了大量的地表水,如果使用“水流”概念,那么,国家对这些水资源自然不享有所有权,这将必然导致规范不统一的现象。2002年修订《水法》时,将“农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水,属于集体所有”的规定,修改为“归各农村集体经济组织使用”。因此,与“水流”概念相比,“水资源”概念比“水流”更能囊括有关雨水工程设施利用中带来的所有权问题。

[1]崔建远.关于水权争论问题的意见[J].政治与法律,2002,(6)：29—38.

[2]中国大百科全书水利[M].北京：中国大百科全书出版社,1992.

[3]吴坤.水法修订草案：应明确界定水资源的定义[N].法制日报,2001—12—25(4).

[4]张学文.降水量也是一种水资源[N].中国气象报,2005—03—10.

[5]简明不列颠百科全书[M].中国大百科全书出版社,1986.

[6]历史资料-水利百科-水利常识-水利[EB/OL].水利部网站.

[7]王同亿主编译.英汉辞海[M].北京：国防工业出版社,1990.

[8]历史资料-水利百科-水利常识-水利[EB/OL].水利部网站.

[9]历史资料-水利百科-水利常识-水利[EB/OL].水利部网站.

[10]吕忠梅.环境资源法视野下的新水法[J].法商研究,2003,(4)：3—15.

The Choice between the Concepts of Water Flow and Water Resource from the Jurisprudence

Tang Shuang’e
(L aw School,Hunan University,Changsha Hunan410082)

The term of water resource is treated as same as the term of water flow in the property provisions in the relevant regulations.Scholars also think so.The term of water resource is a more common one than the water flow in the Encyclopedia of China.The water resource in the Water Law includes surface water and groundwater resources.The term of water flow is one in Hydraulics,which emphasizes the use of the power generated by water flow.Just such emphasis becomes the reason why the Constitution selects the term of water flow not water resource.The term of water resource with a wider extension is more suitable to realize the sustainable use of water resource when we face a water crisis,the rain water engineering facilities are being widely used and the ecological function of water is highlighted.

water resource;water flow;ecological function of water;waterpower

X21

A

1008-813(2010)01-0038-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2010.01.011

2009-10-30

唐双娥(1975—),女,湖南衡阳人,毕业于武汉大学法学院环境与资源保护法专业,湖南大学法学院副教授,从事环境法研究。