环境监管法律关系理论解析与立法完善

肖 俊

(重庆市北碚区法院民二庭,重庆400700)

环境监管法律关系理论解析与立法完善

肖 俊

(重庆市北碚区法院民二庭,重庆400700)

环境监管不同于环境管理。环境监管强调的是监督和管理的结合,二者不可偏废。而相应的对环境监管法律关系的理解也不能仅仅局限于管理的角度。要厘清我国环境监管法律关系,就要从主体、主体的权利与义务和客体等构成要素入手深入剖析,进而对我国环境监管立法完善进行有益的拓展。

环境管理;环境监督;环境监管法律关系

环境监管法律关系的理论化是对环境监管中各种主体权利义务及其运行方式、过程的高度抽象和概括,是对环境监管法治化的揭示,对环境监管具体实施的宏观指导,具有重要的理论和实践意义。本文试图从环境监管的概念厘定入手,并对环境监管法律关系的构成要素进行粗浅探讨,以此为基础,结合我国环境监管的法律政策现状提出有益的立法建议。

1 环境监管法律关系的内涵探析

1.1 环境监管概念的厘定

在不同历史阶段,环境资源问题有着不同的性质和特点,因而决定了人们对环境资源问题的不同认识,反映在环境资源管理上,环境监管的定位也有所不同[1]。虽然我国在环境监管领域取得的成绩是有目共睹的,但是从整体来看,对于环境监管的认识至今仍停留在较低的水平。为了进一步理解环境监管的深刻内涵,应该将目光投向环境监管发展的新趋势。

第一,环境监管的指导思想从以人类利益为中心转变为人与自然的可持续发展。传统环境监管的指导思想多以当代人的利益和价值为中心。而“人与自然和谐共处”要求我们既要注意协调人与自然的关系,又要注意协调人与人、人与社会的关系;既要追求物质方面的进步,又要促进人的全面发展,使人与自然、人与社会达到和谐统一[2]。

第二,非政府环保团体在环境监管中的作用日益显著。非政府环保团体作为民间群众性组织,无论在发达国家还是在发展中国家,都是推进环境监管所依靠的重要力量。在环境管理中,环境管理部门的行为是否到位、是否合法,需要公众的监督;企业作为市场主体,其外部不经济性始终是存在的,社会监督更是不可缺少。

第三,环境监管的手段从单纯的国家干预管理到综合性防治。传统的环境监管对于环境问题多采用行政命令的手段,对于整个环境保护缺乏全面而系统的管理。现在环境问题已经成为一个与政治、社会、经济和技术等密切相关的综合问题,在环境管理上仅靠行政手段是不够的,必须将相互联系的环境因素进行积极的、预防性的、体系化的国家干预和管理。

笔者认为环境监管由环境监督和环境管理两部分组成,两者是相互贯通、相互依存、缺一不可的统一整体。一方面,环境管理专指环境资源行政管理部门对各种影响环境资源的行为进行规划、调控的行政管理活动,即狭义上的环境行政管理。它是国家机关在环境行政活动中的一项重要而特有的职权,非一般社会主体所享有。另一方面,环境监督是指除国家机关的环境管理行为外,企事业单位、社会团体、公民可以制约环境管理行为和检控破坏环境行为。如在“家园”民间环保组织的干预下,政府在都江堰不再建坝的决定[3]。

正是基于上述几点的认识,本文对环境监管下这样一个定义,即环境监督管理是指环境法确认的监管主体依法运用行政、经济、政策法律、科学技术、宣传教育等手段,对各种影响环境资源的行为进行规划、调控和监督,以协调环境保护与经济、社会发展的关系,人与自然的关系和人与人的关系,达到保护和改善环境资源、保障人体健康、促进经济社会与环境资源可持续发展的目的。

1.2 环境监管法律关系的定义

“法律关系是法律规范在指引人们的社会行动、调整社会关系的过程中形成的人们之间的权利和义务联系”[4]。环境监管法律关系是环境法学的重大基本问题之一,对其进行深入探讨无疑有助于丰富环境法学的内容。何谓环境监管法律关系呢?笔者以为,所谓环境监管法律关系,是指环境法所确认的环境监管主体依法对各种影响环境资源的行为进行监督管理活动过程中所形成的以权利和义务为内容的社会关系。

这一概念包括以下几层含义：首先,环境监管法律关系是在环境监管活动过程中所发生的各种社会关系。环境监管社会关系既包括人与人之间的关系,也包括人与自然之间的关系。其次,环境监管法律关系是由环境法所确认和调整的社会关系。再次,环境监管法律关系的主体不限于国家环境管理机关。环境法所确认的法人、其他组织或自然人皆可以成为环境监管法律关系的主体,享有制约环境管理行为和检控破坏环境行为的权利和义务。作为法律关系的一种,环境监管法律关系具有一般法律关系的共性,即由监管法律关系的主体、环境监管法律关系的内容、环境监管法律关系的客体三个要素所构成。

2 环境监管法律关系的构成剖析

2.1 环境监管法律关系的主体

现有的环境法学理论认为,在环境资源监管关系中,国家环境资源管理机关是环境与资源保护法律关系的必要的一方,具有不可替换性和不可选择性。诚然,国家环境资源管理机关是环境监管法律关系中最重要的主体之一。但是,环境管理机关主体地位的重要性并不否认其他组织和个人作为环境监督主体的客观需求。另一方面,环境监管法从本质上区别于作为管理法的行政法,不仅承认了环境监督主体在环境监管法律关系中应有的地位,而且还明确赋予其他主体在环境监管法律关系中用以制约环境行政权力和监督环境污染行为的法定权利。所以,笔者认为环境监管法律关系的主体,是指在环境监管法律关系中享有权利和承担义务的当事人或参加者,包括环境管理主体、环境监督主体和环境监管相对主体。在我国,环境管理主体包括国家,国务院、各级地方人民政府及其有关行政管理部门等,环境监督主体包括环境法所确认的法人及组织、环保团体和自然人。因为没有哪一个机关、团体、组织和自然人与其生存的自然环境无关,没有哪一个机关、团体、组织和自然人不占有空间,不使用大气、水和土地等环境因素,无需承担保护环境的义务。所以,环境监管相对主体是指一切机关、团体、组织和自然人。

2.2 环境监管法律关系的内容

环境监管法律关系的内容,是指环境监管法律关系主体所享有的权利和承担的义务的总和。环境监管法律关系中的权利,是指环境监管法律赋予主体对各种影响环境资源的行为进行监督和管理的资格或权能。环境监管法律关系中的义务,是指环境监管法律规定主体必须履行的责任。环境监管权利和义务的主体十分广泛,包括国家、国家机关、法人及组织、社会团体、自然人等。基于上述对环境监管法律关系主体的解析,将延续环境监管法律关系内容各主体的分类,对其权利义务进行详细阐述。

2.2.1 环境监管主体的权利

环境管理主体的权利,是指法律赋予的、为实现国家环境资源管理职能所必需的、运用各种国家机器及物质设施使全社会服从自己意志的各种强制力量的总称。这些权利包括：环境管理法规制定权、环境资源行政管理权、处罚强制权、环境司法权。

环境监督主体的权利,是指环境法确认的主体在环境监管活动中制约环境管理行为和检控破坏环境行为的法定资格或权能。主要包括：参与环境资源法规制定权、提起环境公益诉讼权、对环境管理批评权、内部环境规章制定权、环境质量监测调查权。

相对主体的权利包括：申诉和控告权、保障权、环境知情权、享受适宜环境权。

2.2.2 环境监管主体的义务

管理主体的义务又称之为职责,主要包括：(1)管理性义务,如制定法律法规、管理各种开发利用环境的活动、管理各种污染和破坏环境的活动等;(2)服务性义务,如进行环境保护的宣传教育、推广先进的环境保护工艺流程、提供污染治理设施等。

监督主体的义务主要包括：(1)协助环境监管的义务,如环境科学知识、环境法规的宣传等;(2)推进环境教育的义务。

相对主体的义务主要包括：遵守和维护环境与资源保护法律秩序的义务、服从国家环境资源管理的义务、服从制裁的义务。

2.3 环境监管法律关系的客体

环境监管法律关系的客体,是指监管主体的权利和义务所指向的对象,又称权利客体或义务客体。一方面,法律关系的客体一般包括物、行为、精神财富和其他权益。环境监管法律关系的客体也不例外。另一方面,由于环境监督的客体与环境管理的客体有较大的区别,为了能反映环境监管法律关系的特点,下文分别从环境监督的客体与环境管理的客体分别论述。

2.3.1 环境监督的客体

环境监督是指除国家机关的环境管理行为外,法人及组织、社会团体、自然人对制约环境管理行为和检控破坏环境行为。由此可以看出,环境监督的客体是破坏环境资源和环境管理行为。破坏环境资源的行为,是指使环境条件发生不利于人类的变化,以致影响人类的生产和生活的一切有害影响的人类活动。环境管理行为,是指环境资源行政管理部门对各种影响环境资源的行为进行规划、调控的行政管理活动。由于政府活动的结果未必能校正市场失灵,政府活动本身也许就有问题,甚至造成更大的资源浪费[5]。

2.3.2 环境管理的客体

环境管理指环境资源行政监督管理部门对各种影响环境资源的行为进行规划、调控的行政管理活动。由此可以看出,环境管理的客体是物和影响环境的行为。环境管理法律关系的物,是人们可以影响和控制的、具有环境功能的各种环境要素。能够成为环境监督法律关系的物有两个特征：(1)可控性,也就是说必须能为人力支配和控制;(2)环境功能,只有具有环境功能的自然物才有可能成为环境管理法律关系的对象。影响环境的行为,是指环境与资源保护法主体在开发利用和保护改善环境资源的过程中,为达到协调人类与环境关系的目的而进行的有目的、有意识的活动。

3 完善我国环境监管制度的立法建议

实事求是地说,我国环境监管立法已经陷入了环保法律大量出台与环境污染持续恶化并存的局面,人们已感觉到环境法的“无能”与“无助”。如何从立法上来完善我国环境监管制度?实际上,环境资源是一种典型的公共资源,这种属性决定了环境问题的解决需要全社会的共同努力。笔者认为可以依法律关系的构成要素来采取不同的立法措施。首先,环境监管的指导思想要与时俱进;其次,环境监管主体的范围要进一步扩大;最后,具体细化各个主体的权利与义务,使他们感觉到权利(权力)和义务(责任)的密切相关性,从而形成环境管理与环境监督的强大合力。下面就我国环境监管立法及实施中反映出的几方面法律问题分别详述并提出相应的立法建议。

3.1 指导思想从人类利益为中心转变为人与自然和谐发展

思想指导行动,指导思想的科学与否在很大程度上影响着环境管理工作的成效,在完善环境管理体制的过程中也需要正确的思想进行指导。以维护人类利益、人际社会秩序和当代人的公平作为价值取向的传统的环境保护法已经不符合时代的要求。我国目前的环境管理体制是在计划经济时代建立的,难以适应社会发展的需求。环境时代的环境监管法要体现可持续发展的理念,确立人类利益和生态利益并重的利益观,维护人际社会秩序和人与自然生态秩序的秩序观。保护生态自然就是保护包括人类在内的所有物种,而只有实现了生态自然的可持续发展,才有人类社会的永续发展[6]。这要求我们在完善环境管理体制过程中坚持把环境利益放在首位,改变过去那种片面追求经济利益而忽视环境利益的做法。具体落实到环境管理法律制度设计中,就是要坚持环境与经济同步发展、综合决策,让环境管理部门参与到宏观经济计划的制定之中,避免环境与经济相互分割的问题。

3.2 坚持环境民主,扩大环境监管主体

我国《环境保护法》第二章“环境监督管理”的主体仅仅限于国家行政机关,企业、事业单位、社会团体和自然人都被排除在环境监管的主体之外,这是对公民环境保护积极性的极大压抑。需要指出的是,环境监管必须坚持环境民主的原则,环境民主是公众有效参与环境保护管理,这是政府履行其环境保护职责的需要,也是搞好环境保护和管理的重要途径和可靠保证[7]。实行环境民主,就应该通过法律的形式确认环境监督主体的法律地位,赋予公众参与环境监督的法定权利。作为公民参与环境监管的有效途径,环保团体在为政府提供建议,影响环境决策、开展环境保护宣传和推进环境的科学项目中发挥着积极作用。目前我国环境团体起步晚、数量少、作用小,难以满足环境保护事业和市场经济发展的需要,这在很大程度上是由于我国法律制度的不健全、对环保团体的支持力度不够造成的。笔者认为,我国应尽快通过修改《环境保护法》以及相关法律制度,明确规定环保社团和社会公众的有关保全环境的权利。首先赋予公民环境权,其次完善保障环境监督主体实现监督的相关程序,建立环境知情权、参与环境决策权等相关制度。

3.3 完善环境管理不作为的法律对策

近些年来,我国环境管理主体的不作为导致了环境污染事故频频发生,损害了社会和民众的合法权益。如甘肃省徽县水阳乡群众铅超标事件、湖南省岳阳县饮用水源砷超标事件等触目惊心[9]。在这些违法排污导致的环境污染事故中,当地政府,尤其是环境行政管理部门有不可推卸的责任。要防范环境管理不作为的发生就要使作为环境管理法律关系主体的国家机关充分认识到其所享有的权利和承担的义务包含在“职权”或“职责”之中,即主体依法行使职权或履行职责既是其权利又是其义务。体现在立法上主要是以下两个方面：首先,在实体法上,严格执行和追究有关人员的法律责任。反观现在环境行政不作为造成的严重后果与影响,也需用立法来加强对该类行为的惩治力度,可以在公务员法、环境保护法、单行环境法律法规、刑法等分别规定相应的行政责任和刑事责任。其次,在程序法上,明确环境管理主体的职责范围,通过严格的程序对应为而不为、迟延作为或者不当作为的环境管理行为加以规范、制约。主动防范环境行政主体滥用或懈怠其环境管理职权,从而遏制环境管理不作为的发生。

3.4 确立环境权的法律地位

环境权最早被提出是在1960年,一位联邦德国的医生向“欧洲人权委员会”控告有人往北海倾倒放射性废物,认为这是侵犯人权的行为,因为公民有在良好、适宜的环境中生活的权利。此事件引发了国际社会对公民环境权的广泛关注[10]。那么什么是环境权?一般认为有关环境权的经典定义是《斯德哥尔摩人类环境宣言》中的原则宣告：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中,享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利,并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”在我国宪法中对环境权未有明确规定,从整个立法体系看,呈现出的特点也是过多地强调公民保护环境的义务,而忽视了公民的环境权利,具有鲜明的政府管制型的特色,从而导致公民环境权的落空。笔者认为,正是因为宪法对环境权规定的缺失,影响了其他法律对公民环境权的规定。所以在宪法中明确公民环境权是十分必要的,即在公民的基本权利和义务一章中具体规定：“中华人民共和国公民具有享受良好生活环境、合理利用自然资源的权利和保护环境的义务。”宪法上环境权的确立,将赋予公民环境权以最高的法律意义,使公民的环境权获得了宪法的根本性保障。

[1]黄锡生,李希昆.环境与资源保护法学[M].重庆：重庆大学出版社,2005.191.

[2]蔡守秋,万劲波,刘澄.环境法的伦理基础：可持续发展观——兼论“人与自然和谐共处”的思想[J].武汉大学学报(社会科学版),2001,(4)：389—394.

[3]李艳芳.公众参与环境保护的法律制度建设——以非政府组织(NGO)为中心[J].浙江社会科学,2004,(2)：85—90.

[4]张文显.法学基本范畴研究[M].北京：中国政法大学出版社,1993.160.

[5]〔美〕曼昆.经济学原理[M].上册.上海：生活·读书·新知三联书店,2001.216.

[6]蔡守秋.环境资源法教程[M].北京：高等教育出版社,2004.79.

[7]张建伟.完善政府环境责任的若干思考[J].河北法学,2008,(3)：26—33.

[8]王莹莹,周玉华.论环境行政不作为[J].北方经贸,2007,(3)：42—45.

[9]王群.论环境权的性质.[J].学术交流,2007,(4)：53—55.

Theoretical Analysis on Environmental Monitoring Legal Relations and Legislative Improvement

Xiao Jun
(Chongqing Beibei District Court Civil Court Trial DivisionⅡ,Chongqing400700)

Environmental monitoring is different from environmental management.Environmental monitoring emphasizes the combination of supervision and management,neither should be neglected.However the corresponding understanding of the relationship between environmental regulatory law can not be confined to the point of management view.To clarify the relationship between China’s environmental regulatory law,it need to start in-depth analysis from the constituent elements,which are subjects,subjects’rights and obligations,objects and so on,to improve China’s environmental regulatory legislation further.

environmental supervision;environmental management;environmental monitoring legal relations

X3

A

1008-813(2010)01-0011-05

10.3969/j.issn.1008-813X.2010.01.004

2009-08-02

肖俊(1983—),男,重庆人,毕业于重庆大学法学院经济法学专业,法学硕士,现工作于重庆市北碚区人民法院。