论我国矿产资源法律体系的完善——以法的内外部体系为视角

孙 莉，张乾雷

(1．中国政法大学 民商经济法学院，北京100088;2．北京市第一中级人民法院，北京100022)

论我国矿产资源法律体系的完善
——以法的内外部体系为视角

孙 莉1，张乾雷2

(1．中国政法大学 民商经济法学院，北京100088;2．北京市第一中级人民法院，北京100022)

依据法律体系系统性的标准，我国矿产资源法律体系存在效力等级不合理、事项内容缺失、法律规范不衔接和可操作性不强等问题。运用法的“外部体系”和“内部体系”的理论，结合现实背景、立法宗旨和法律属性，提出完善矿产资源法律体系要兼顾宏观和微观，要将制度的完善归于相应原则中。坚持宪法原则——真正实现矿产资源国家所有权;坚持市场经济原则——完善矿业权制度;坚持依法行政原则——强化政府宏观调控和服务职能;坚持以人为本和可持续发展原则——维护生产安全和保护环境。

法的体系;国家所有权;矿业权;生产安全;环境保护

一、我国矿产资源法律体系存在的问题

(一)法律体系及其系统性

西方法学，尤其是大陆法系国家的法学，通常在两种意义上使用法律体系(Legal System)这一概念:一是将法律体系视为法系，二是沿用罗马法以来的公私二分的法律体系划分方式，即将全部法律规范分为公法和私法两大体系。当代中国的法律体系理论来源于前苏联时期的法律体系理论，对法律体系的理解一般较狭窄，认为法律体系即部门法体系，由法律、行政法规、地方性法规三个层次，宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法七个法律部门组成。

系统性是法律体系的一个本质规定性。法律体系的系统性在一定程度上表现为法律体系的统一性。统一性是指法律体系在自身内部存在多种差别和多样性的基础上所要求和实现的协调一致的统一性。它具体表现为体系内的部门和部门之间、层次和层次之间、规范和规范之间，以及整体与部分、系统与要素之间的相互联系、相互配合和相互制约。统一性是法律体系存在的前提和其正常功能发挥的保障，如果法律体系中的各个要素存在着众多的冲突和矛盾，法律的作用和法律体系的功能是无法正常发挥的。

(二)我国矿产资源法律体系存在的问题

根据上述对法律体系的理解和部门法的分类，矿产资源法律体系的说法不合适。但由于“体系”一词是指由若干事物构成的一个相互联系的有机整体，它和静态意义上的“系统”概念相似。为了体现矿产资源法律规范的系统性，姑且用矿产资源法律体系一词。

我国《矿产资源法》从1986的颁布，经过1996年的修改，到目前形成了由宪法、法律、行政法规、部门规章和规范性文件以及地方性法规、规章等组成的相对完备的法律体系，在矿产资源及资产管理中发挥了重大作用。但根据法律体系的系统性的标准，我国目前虽然形成了相对完备的矿产资源法律体系，但存在效力等级不合理、事项内容有缺失、前法与后法、上位法与下位法、特别法与基本法不衔接、有关规定合法性、有效性、精细化程度不够、稳定性不强等问题。

二、完善我国矿产资源法律体系的思路

(一)现有完善矿产资源法律体系的研究视角

就矿产资源法律体系的完善，大多数学者和专家是从《矿产资源法》修改涉及的若干具体制度进行研究。此外，还有从以下视角进行探讨的。

1．从《矿产资源法》的公法私法性质进行研究。要突破《矿产资源法》关于公法与私法合体的立法格局，将矿业法从矿产资源法中单列出来是必然趋势。[1]我国《矿产资源法》的公法内容尚可，私法内容单薄。在本轮《矿产资源法》修改中，应当坚持公法私法内容并重的原则。[2]

2．从矿产资源所有权和矿业权的双重性质进行研究。以宪法第九条为基本立法根本，建立以民法为依据，以财产权物权管理为核心的矿业法(或矿产资源)体系和以行政法为依据，以社会管理为核心的资源保护法体系。在推进矿产资源法修改的同时，着手起草国土资源保护法，或自然资源保护法。[3]

3．从《矿产资源法》的目标和原则进行研究。矿产资源法制建设的总目标，是促进矿产资源法律的现代化，达到鼓励矿产勘查促进矿业投资、保障资源产权和保护生态环境的法律实施效果。矿产资源法要具备国家主权原则、法权至上原则等12个原则要素。[4]

4．从地矿管理的角度进行研究。从实践经验看，地矿行政管理包括地质勘查、矿产资源与地质环境的行政管理，三者各有特点又密切联系。地质勘查行政管理属于产业类行政管理，矿产资源行政管理属自然资源的资源性资产类行政管理，地质环境行政管理属社会类行政管理。[5]

5．综合研究。从矿产资源立法的历史继承性、矿产资源立法的时代特征、矿产资源立法的宪法依据、矿产资源立法的矿业权之权利属性等方面，为完善我国现行矿产资源法进行探讨。[6]

(二)本文完善思路——法的“外部体系”和“内部体系”的视角

1．法的“外部体系”与“内部体系”的区分[7]

德国法学家拉伦茨认为，法规范并非彼此无关的平行并存，其间有各种脉络关联。

法的“外部体系”，是指依形式逻辑的规则建构之抽象、一般概念式的体系。此种体系将抽象程度较低的概念涵摄于“较高等”之下，最后可以将大量的法律素材归结到少数“最高”概念上。此种体系不仅可以保障最大可能的概观性，同时亦可保障法安定性，因为这种体系是“完整的”，于体系范畴内，法律问题仅借逻辑的思考操作即可解决，它可以保障由之推演出来的所有结论，彼此不相矛盾，因此可以使法学具有——纯粹科学之学术概念意义下的——“学术性”。其缺陷是，只要在此等体系界限内，如何为适切评价的问题将被如何为适当涵摄的问题所排斥，形式逻辑将取代目的论及法伦理学的地位。

法的“内部体系”就是指法律的基本思想和原则之间的内在联系。法定规整各有其——作为立法者主导思想的——特定原则为基础。“法伦理性的原则”，可以被描述为“在从事法律规范时指示方向的标准，依凭其固有的信服力，其可以正当化法律性地决定”。作为“实质的法律思想”，其系法理念在该历史阶段中的特殊表现，并借助立法及司法(特别是司法)而不断具体化。“内部体系”绝非封闭的，而是一种“开放”的体系。作为“开放的”体系，它总是未完成的，也是不能完成的。因内部体系不能将所有规范或规整集合成一体，其也是“不完全的”。

2．结合法的“外部体系”和“内部体系”，做到将制度完善与政策、原则相连接

其实，矿产资源法律法规的系统性不仅体现在法律之间、具体制度之间、效力等级之间的协调上，更体现在法律与政策、原则与制度之间的协调上。本文结合上述学者研究的视角，兼顾宏观和微观，整体和局部，结合深入贯彻落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制、进一步转变政府职能的时代背景，合理利用和有效保护资源、保障生产安全、保护生态环境、维护矿业秩序的矿产资源法的立法宗旨和目标，以及公法私法兼具的矿产资源法的综合调整的属性，分析矿产资源法律体系应完善的制度。如此写作的主旨在于以理念、原则、目标确定制度，以制度体现理念、落实原则、实现目标。

三、完善我国矿产资源法律体系的建议

(一)坚持宪法原则——真正实现矿产资源国家所有权

1．充分认识矿产资源国家所有权的双重属性。矿产资源国家所有权是我国矿产资源法律体系中最基本的法律制度，具有国家主权和财产权的双重属性。国家主权属于公共权力，是从社会公共利益出发，强调矿产资源的统一管理、维护社会主义的公有制度、强调资源和环境的可持续利用和保护，禁止侵占和破坏矿产资源。财产权属于民事权利，主要是由民法调整，强调保护民事权利，保障财产所有权的各项权能的实现。

2．要理顺各级国土资源主管部门的关系，实现权、责、利相统一。现行《矿产资源法》虽然规定了矿产资源属于国家所有，由国务院代表国家行使对矿产资源的所有权。但国家作为一抽象主体，其财产权利由政府行使，而政府的代理机制，由于行业利益、地区利益和国家利益并不完全一致，加之高昂的代理成本，使国家所有权缺乏足够的激励和完善的监督。缺乏对所有权包含的占有、使用、收益、处置的具体权责部门的明确授权，与现行的省以下国土资源管理部门以地方政府为主的管理体制不适应。

3．保护矿产资源国家所有权就是要合理利用矿产资源。“矿产资源法的一个立法原则在于鼓励矿业权人实施综合勘查、综合评价、综合开发合理利用矿产资源。”[8]由于矿产资源法是调整矿业经济的专项法，合理利用矿产资源是其基本立法宗旨，担负着贯彻“开源节流并重、节约放在首位”方针不可推卸的责任。为了将资源合理利用真正管起来，必须建立资源合理利用的政策管理指标体系。

4．完善税费计征标准和依据、分配机制及用途规定。目前，国家通过收取资源补偿费、资源税的方式实现收益。有学者主张将资源补偿费、资源税改为出让金。名称无关紧要，关键是要明确科学的计征标准、依据、合理的分配机制以及用途规定。特别是要做到开采反哺勘查，并且照顾到资源赋存地群众的利益。西部地区的矿产资源税改革试点亦体现于此。

(二)坚持市场经济原则——完善矿业权制度

市场经济所要求的主体机制、权利机制、行为机制和责任机制，许多都受到民法、商法基本法理的约束，那么法律名称和调整范围、法律中概念和具体规范、立法体例等都要求符合法理，做到有机地衔接。[9]《物权法》关于矿业权用益物权属性的原则规定，为矿业权制度在矿产资源法中的进一步细化落实提供了基本法上的依据。此外，对于反映市场经济共同规则和客观规律的国外成熟的矿业权制度规范，应吸收借鉴。

1．明确矿业权的属性、定义。随着经济的发展和改革的深入，矿业权的财产权属性越来越鲜明。明确矿业权的属性有利于矿业权制度的设计和完善。此外，保留现行探矿权、采矿权分列格局，并对探矿权和采矿权进行定义，明确其权能。

2．细化采矿权的取得条件。要淡化企业的所有制区别，体现各主体在市场中平等的法律地位和权益保护要求。应区分矿业市场准入与采矿权的关系。矿业权的取得应该有具体的资质条件要求:资金、技术、实施方案、资质、监督、处罚等具体条件。所取得的矿种、规模要与其具备的资质条件相适应。此外，要明确探矿权转为采矿权的条件和程序，保护探矿权人的利益。

3．矿业权登记。矿业权登记作为一种物权登记，应与行政审批相区别，并将探矿许可证、采矿许可证改为探矿权证和采矿权证，发挥权属证书和表彰私权的作用。对矿业权注销登记进行统一规定，作为矿业权消灭的标志。

4．强化矿业权流转。应明确矿业权转让条件、转让方式，区分矿业权转让合同的生效与矿业权的变动。要规范和培育市场，建立中介组织，加强行业管理，强化评估，形成行业自律和诚信的环境，规范矿业权流转。

5．加强矿业权保护。“有权利就有救济”。矿业权是矿业法制的核心，法律给予矿业权的支撑，就是对矿业权的法律保护。现行立法只注重用行政手段管理矿业忽视对矿业权人利益的保护，以罚代赔，必须健全民事责任制度。此外，法律要规定矿业权征收的条件、程序和补偿条款。

(三)坚持依法行政原则——强化政府宏观调控和服务职能

市场经济一方面要求建立强大的、独立的、统一的现代国家保障法律体系的实施，同时又要求现代国家权力关系的制度化和权力行使的程序化有效制约公共权力的寻租。[10]与经济体制改革相伴而生的就是行政管理体制改革和政府职能转变。在市场发挥基础性作用的前提下，国土资源部门要树立宏观意识、大局意识和市场经济观念、责任观念，在从审批型政府向服务型政府转变的过程中，要积极主动从技术性管理向社会性、宏观管理转变、从具体项目管理向规范组织指导协调和监督管理转变。[11]

在市场经济条件下，政府对资源的管理主要的应是实施宏观调控，制订规则规范、依法行政、强化监督、有效服务。一是加强矿产资源战略、政策和规划方面的立法。二是加强矿业税收和矿业金融方面立法。三是进行地质调查方面的立法。地质调查是矿产资源勘查的前身。大多数国家地质调查的功能都是为土地利用规划和矿产资源勘查开发提供基础信息。四是完善矿业权分级分类出让制度。五是要明确社会性查阅、复制和利用地质资料的相关规定，明确界定国家、省级馆藏地质资料的服务范围、服务内容和服务方式。

(四)坚持以人为本和可持续发展原则——维护矿山生产安全和保护环境

矿山环境与安全是矿业活动中后来被重视的问题，一般国家都是专门立法。1872年美国《矿业法》蕴含的基本管理思想和方针是，确保环境可靠的矿产资源开发，确保安全生产，保护环境，为美国人民谋利益。[12]在经济立法重于一切，甚至压倒一切的立法思路之下，立法演变为经济发展的影子，这种“单向度的立法”，使社会人也都成了单向的“经济人”，忽视了立法的首要价值目标在于为普通社会人的人权与权利提供法律保障。[13]

我国现行《矿产资源法》对矿山安全和健康的法律规定是空白的，更没有关于违反相应规定的法律制裁，对环境保护几乎没有规定。

矿山生产安全虽然有专项法律和部门监督管理，但是“矿难刑责国土人”一定程度上反映了现行矿产资源法律的规定有疏漏之处，应该对矿业权横向相连，纵向重叠等问题采取必要的安全隔离措施。

环境保护是矿产资源勘查开发过程中负担的重要义务。矿法修改应该在环保法的框架下，进行规定。此外，虽然国土资源部制定了《矿山地质环境保护规定》，但由于矿山环境管理工作涉及多部法律的衔接和部门的协调融合，需要制定行政法规予以规范。要建立环境产权制度。形成生态补偿和环境付费机制，逐步使资源性企业合理地负担其资源开发过程中实际发生的各种成本，形成资源“完全成本价格”。

[1]康纪田．让矿业法独立于矿产资源法的法治价值[J]．资源环境与工程，2006(12):730．

[2]张文驹．《矿产资源法》的法学性质讨论 [J]．中国国土资源经济，2004(11):4．

[3]何贤杰．处理好保障科学发展和保护资源的辩证关系，全面落实科学发展观 [G]∥国土资源部咨询研究中心．保障发展与保护资源关系战略研究(2008年度)，209．

[4]魏铁军．论矿产资源法的原则要素 [J]．国土资源情报，2005(6):47．

[5]蒋承菘．再论地质矿产资源行政管理——纪念《矿产资源法》公布实施20周年[J]，国土资源通讯，2006(6):37．

[6]廖欣．完善我国现行矿产资源法的理论分析[J]．矿产与地质，2006(6):304－308．

[7][德]卡尔·拉伦茨著，法学方法论[M]，陈爱娥译．北京:商务印书馆，2003:316－362．

[8]钟伟志．关于矿产资源修法有关问题研究 [G]∥陈洲其主编．地政、矿政管理及地质工作有关问题研究·2008年度咨询研究报告，149．

[9]李飞．我国建立社会主义市场经济法律体系的情况[J]．政治与法律，1997(5):11．

[10]宋永华、潘伟杰．论当代中国国家成长与社会主义法律体系的发展[J]，南京大学法律评论(2007年春/秋季号)，28．

[11]吕苑鹃．创新，我们全力以赴——国土资源部2009年工作思路汇报会综述(下)[N]．中国国土资源报，2009－2－12(1)．

[12]何金祥．对美国内政部战略规划的几点认识 [J]．国土资源情报，2005(3):16．

[13]郭道晖．立法理念与重心的与时俱进——以“十七大”精神审视我国法律体系[J]．政治与法律，2008(6):4．

D922．62

A

1003－2134(2010)05－0061－04

2010－09－10

孙莉(1981－)，女，安徽阜阳人，中国政法大学博士生;张乾雷(1982－)，男，安徽阜阳人，北京市第一中级人民法院法官。

责任编校 向东