我国新型农村社会养老保险制度问题探析

贾纪磊

(菏泽市委党校,山东菏泽274000)

我国新型农村社会养老保险制度问题探析

贾纪磊

(菏泽市委党校,山东菏泽274000)

建立新型农村社会养老保险制度意义重大。当前建立健全这一制度,要明确政府职责,强化制度创新,统筹解决财政分担等问题,因地制宜,建立起多层次全覆盖的农村养老保障制度。

新型农村社会养老保险制度; 意义; 问题; 对策

新型农村社会养老保险是由政府组织引导,建立以个人缴费、政府补贴和个人账户与社会统筹相结合,以保障农民年老后基本生活的一种新型农村养老保险制度。党的十七大提出,2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系,探索建立农村养老保险制度。党的十七届三中全会决定第一次提出了新型农村社会养老保险的理念,并明确了个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的原则。2009年8月18日至19日,国务院召开全国新型农村社会养老保险试点工作会议,进一步修改完善了新农保试点的政策措施,对试点工作进行了安排部署。2009年9月1日,国务院印发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发 [2009]32号),规定2009年新农保试点覆盖面为全国10%的县 (市、区、旗),以后逐步扩大试点,在全国普遍实施,2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。[1]这标志着我国新型农村养老保险制度走上了一个快速发展的阶段。

一、建立新农保制度的重要意义

过去,家庭养老、土地保障是农村居民养老保障的主要方式。但是,随着工业化、城镇化的推进,农村青壮年劳动力大量久出务工,农村出现了家庭小型化和人口老龄化、农业收入占农民总收入的比例下降、家庭养老和土地保障功能逐步弱化等新情况,农村老年贫困人口比例增高,农村老年居民的基本生活缺乏有效保障。上世纪90年代以来,有些地方从当地实际出发,开展了农村社会养老保险,也就是老农保的局部性探索,但由于多数地区没有集体补助和政府补贴,保障水平较低,参保率不高。按照2020年全面建设小康社会的目标,要加快完善覆盖城乡居民的社会保障体系,重点之一是建立符合农村特点和农民需求、有利于城乡统筹的农村社会养老保险制度。所以,当前,在全国范围内按照统一的原则开展新农保制度的试点工作,具有重大而深远的意义。

(一)建立新农保制度是深入贯彻落实科学发展观的根本要求

坚持以人为本,统筹城乡发展,是科学发展观的重要内容。我国目前还是一个农民占人口多数的国家,促进农村全面发展,必须在加快农村经济发展的同时,更加注重加快农村社会事业发展,把农民养老问题放在更加突出的位置,加快发展农村社会保障事业。建立新农保制度,可以促进缩小城乡差别、破除城乡二元结构,真正让农民老有所养。[1]改革开放30年来,我国经济持续快速发展,综合国力不断增强,现在我们应当、也完全有条件建立新农保制度,让数亿农民解除养老的后顾之忧,让老年农民得到基本生活保障,让广大农民群众更好地分享社会经济发展的成果。

(二)建立新农保制度是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要工程

社会保障制度是社会的“安全网”,是政府最重要的社会政策和公共服务。养老问题是群众最大的后顾之忧之一,因此,养老保险制度必须覆盖城乡全体居民。按照到2020年覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立的目标,目前我国医疗保障和最低生活保障已经在制度上基本实现了城乡全覆盖,城镇职工养老保险制度也逐步完善,而农村社会养老保险制度建设滞后。现在到2020年只有11年时间,而养老保险需要相当长时间的积累。因此,尽快建立符合国情的新农保制度,时间紧迫,任务繁重。开展新农保试点,是完善社会保障体系的又一个重要工程,标志着我国向基本养老保障制度覆盖城乡全体居民的目标迈出了具有历史意义的重要一步。

(三)建立新农保制度是促进农村改革发展的重大政策

党中央、国务院高度重视解决“三农”问题,改革开放30年来进行了3项重大改革:一是实行以土地家庭承包经营为核心的农村经营体制改革,使农民获得了生产经营自主权;二是实行以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革,主要是减免并最终取消农业税,使农民负担大为减轻;三是实行以促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革,主要是改革乡镇机构、转变政府职能、加强基层政府对农村的社会管理和公共服务,推进农村义务教育和县乡财政管理体制改革。近10年来,在公共财政覆盖农村方面,按照多予、少取、放活的方针,中央出台了一系列重大惠农政策,包括全部免除农业税,实行农业直补,免除义务教育学杂费、包括免费提供教科书、对家庭经济困难的寄宿生提供生活费补助等,基本建立新型农村合作医疗和农村最低生活保障制度,取得了明显成效。建立新农保制度,逐步使全国农村居民都能有基本的社会养老保障,是又一项涉及数亿农民切身利益、关系亿万农村家庭和谐幸福的重大惠农政策,使农民在“种地不交税、上学不付费、看病不太贵”的基础上,实现“养老不犯愁”,这对于提高农民生活水平、实现农村社会的和谐稳定将发挥巨大作用。

(四)建立新农保制度是应对国际金融危机的重要举措

战胜国际金融危机挑战、促进国民经济平衡较快发展,关键是扩大国内需求特别是扩大农村需求。党中央、国务院出台了一揽子计划,保增长、保民生、保稳定。农民收入水平不高,社会保障制度不健全,是影响扩大农村消费需求的重要原因。建立新农保制度,逐步使每个60岁以上的农村老年人每年至少增加收入660元,可以直接增加农村居民消费;同时,解除了农民养老的后顾之忧,使农民愿意消费、敢于消费,促进扩大农村即期消费需求,进一步开拓和扩大农村市场。建立新农保制度是一项惠及数亿农民、造福亿万城乡家庭的德政工程,必将充分调动广大农民的积极性、主动性和创造性,推动农村经济又快又好的发展,促进社会主义新农村建设,形成人民安康、家庭和睦、社会和谐的良好局面。

二、当前新型农村社会养老保险制度存在的问题

(一)我国农村社会养老保险的发展状况

我国在农村开展社会养老保险制度方面的探索已有20多年的历史,1986年,全国农村基层社会保障工作座谈会召开后,一些经济较发达的地区开始了农村社会养老保险制度的试点。1992年《县级农村社会养老保险基本方案》在全国范围内开始推广,但是由于当时我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件,所以随着推广范围的扩大,相当多地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等问题,一些地区的农村社会养老保险工作甚至陷入停滞状态。2003年以后,各地开始了新型农村养老试点,许多地方通过加大政府引导和支持力度,扩大覆盖范围,创新制度模式,在探索新的农村养老保险模式方面取得了一定的突破和进展。截至2007年,全国已有31个省区市的近2000个县 (市、区、旗)不同程度地开展了新型农村养老保险试点工作,有5000多万农民参保,积累保险基金300多亿元,有300多万参保农民领取了养老金。

(二)我国农村养老保险存在的问题

在《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》以前,我国农村开展养老保险试点工作依据的《农村社会养老保险基本方案》是以《县级农村社会养老保险基本方案》为基础修订而成。当然,由于这两个“基本方案”都存在一定的制度缺陷,必然给农村养老保险工作带来不少问题。

1.农村养老保险水平偏低。《农村社会养老保险基本方案》规定,农民个人缴费标准是2-20元Π月,共设10档。在执行过程中,多数农民选择最低档2元Π月。按《农村社会养老保险交费领取表》计算,10年后每月可领取养老保险金417元,15年后每月可领取养老金919元,这显然不能解决他们的养老问题。方案又规定,参保人达到领取养老金年限后,一旦确定月领取标准就终身不再变动。这些规定,不仅制约农村养老保险的发展,让农民觉得不合理,也有悖于保障老年农民基本生活需要的初衷。[2]

2.政府没有补贴农村养老保险费,新农保制度中各级财政责任分担不明确。《县级农村社会养老保险基本方案》规定的筹资原则是:个人交纳为主,集体补助为辅,国家予以政策扶持。因此,农村养老保险应由个人、集体、政府三方共同负担,但实际上集体补助和国家政策扶持过于虚化。按照方案规定,个人缴费一般占一半以上,集体补助是从乡镇企业利润和集体积累中支付,国家政策扶持主要通过对乡镇企业支付的集体补助给予税前列支。如果说在农村养老保险试点起步阶段国家政策扶持还有所体现的话,那么在乡镇企业改制倒闭或纳入企业养老范围后就无从体现了。按规定,政府不支付农村养老保险费,后来运用政策手段扶持农村养老保险试点更难以支付。与此同时,大多数集体经济组织更无力对农村养老保险给予补助。可见,大部分地区农民参加养老保险都是由个人交费维持。

最近国务院关于建立新农保试点工作的指导意见,提出了中央财政和地方财政补贴的一些原则性的意见,在中央政府的强力推进下,中央政府财政补贴资金到位应该不难,中西部地区,省级以下财政的补贴,如无刚性约束,在制度运行后能否补助到位,是否有财力继续补贴,这是需要认真研究的问题。老农保制度就是受当时制度的限制,只是说集体帮助、政府政策的扶持,后面的发展过程当中,政府政策的扶持就没落到实处。

3.养老基金难以实现保值增值。首先,养老保险基金储存面临很大风险。国家应对农村养老基金的储存必须做到防范风险,保证给予合理的利率,以达到基金储备积累的目的,满足参保农民年老时的基本生活需要。为此,农村养老保险主管部门始终要求养老基金增值率要高于同期银行存款利息率。但如何实现这一要求,政府主管部门又缺少配套措施。其次,养老保险基金投资渠道单一。按现行政策规定,县级农村社会养老保险机构在指定的专业银行设立农村养老保险基金专户,专账专管,专款专用。养老保险费只能用于购买国家财政发行的高利率债券存入银行,不得进行其他的直接投资。而事实上,单一的投资渠道很难实现农村养老保险基金的保值增值。

4.农村养老保险试点工作不规范。在农村养老保险试点工作开始后的十几年里,可以依据的规定只有民政部制定的《县级农村社会养老保险基本方案》,以及在此基础上修订的《农村社会养老保险基本方案》。而各试点地区在实际工作中又按照地方政府部门制定的一此规章制度执行。这样,农村养老保险试点工作就显得很不规范。在农村养老保险试点过程中,由于对保险水平的确定、保险费的筹集和运用、保险金的发放等重要事项,不是按照农民和政府共同确立的规范性契约办事,而是按照地方政府部门的行政性规定执行,从而使农民对农村养老保险的信任度不高,导致农民参保积极性不高,甚至参加以后又退出。

5.新农保机构与组织建设相对滞后。一是工作人员不足,办事效率不高。随着扩面工作的开展,新增参保的农村居民会越来越多,面对参保登记、基金征收、待遇计算、档案管理、养老金资格认证等业务的办理,如此庞大的工作量,仅靠目前经办机构工作人员及乡镇劳动保障所兼职人员去完成,已远远不能适应业务发展的需求,这必将成为严重影响新型农村养老保险工作顺利开展的重要因素。二是办公设施不齐全,基层网络不健全,成为扩面的不利因素。目前,对参保人员信息录入所需的自动化办公电脑及各类表、单、帐、卡、册等的存放和以后参保人员的管理缺乏详细的考虑,显得相对滞后。加之系统设计中也存在一些问题,有的系统功能设置与实际操作应用不配套,有些功能设计本身存在缺陷,这一切也已成为迅速扩大新型农村养老保险覆盖面的不利因素。

6.新农保制度难以与其他制度有效衔接。近年来,我国农村社会保障制度在改革探索中,出现了农民工养老保险、失地农民养老保险和农村低保等养老制度,有些地方还探索了城乡一体化的养老保险制度,如何实现新农保与这些制度的有效衔接及养老保险关系跨地区转移,在新农保试点工作中需要认真探讨和完善。

三、建立和完善我国新型农村社会养老保险制度的对策

建立新农保制度,是一项宏大的社会系统工程,是一项艰巨复杂的工作任务。能否顺利推进和完善这项制度,取决于农村经济社会发展水平,取决于中央和地方财政的支付能力,也取决于农民的认识和接受程度。要在政策引导、制度建设、资金筹集等方面统筹安排,切实搞好试点工作,为下一步全面推开总结好经验,探索出一条较为完善的路子。

(一)树立政府主导意识,明确政府职责,强化制度创新

如何实现新农保制度的长期有效运营和管理,这是难度最大的问题,尤其是农村人口众多,居住分散,流动性大,新农保又与其他制度相交织的情况之下,其管理的难度更不应当低估。需要强化新农保的缴费管理、账户管理、基金管理、信息数据管理等等。因此必须明确政府责任,形成各级政府共同推进农村养老保险事业的格局。要做到:第一,各地细化制度设计,精心组织,积累经验,稳步推进。新农保制度的实施是一项利国利民的重大民生工程,又是一项非常复杂的社会系统工程,应当根据试点的指导意见、指导原则和国家总体方案的精神,各地需要进一步优化制度设计,制定具体实施方案,实施分类保障,分级补贴,分层管理,稳步推进,需要强调政府扶持,农民自愿参保的原则,精心组织方案实施,努力构建新农保制度的长效机制。第二,需要强化制度创新、机制创新、管理创新,努力突破实施难点,推进新农保制度需要在财政补贴方式、管理体制和管理机制,农民缴费机制,制度的有效衔接机制等方面勇于创新,积极探索,积累经验,尤其需要强调政府财政补贴的可持续,农民长期参保意愿的可持续,管理运行的可持续,农民满意的可持续。

(二)因地制宜,建立多层次全覆盖的农村养老保障制度

党的十七届三中全会明确提出,贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续,加快健全农村社会保障体系。维护广大农村老年居民的基本生活条件,使其老有所养,是农村社会养老保险制度建设的必然要求。温家宝总理在十一届全国人大第二次会议作政府工作报告中指出2009年的工作目标:“新型农村社会养老保险试点要覆盖全国10%左右的县 (市)”。为确保农村居民社会养老保障顺利推进,新型农村社会养老保险必须同我国经济发展水平相适应,同农村实际情况相适应,同农民的承受能力相适应。根据不同地区的发展水平,不同人群的农村养老方式,不同区域农村养老保障水平的现状,来进行分类设计和分步实施,建立与地区经济增长非均衡战略相适应的农村养老非均衡保障制度。同时新型农村养老保险制度要与其他养老保障措施相配套,农村社会养老保险仍然不能完全脱离家庭养老、土地保障和其他保障措施的实际情况,要组成一个有机整体,共同达到保障老年生活的目的。

(三)切实解决好新农保制度中各级财政责任分担问题

新型农村社会养老保险制度作为一种保障农村老年享受社会养老待遇的保险制度,离不开资金的支撑。为此,要妥善解决好新农保制度中各级财政责任分担问题,中央财政和地方财政补贴要及时到位。政府资金的投入主要解决两个问题:一是建立政府资金的引导机制,即为了鼓励农民参加养老保险,应由政府对参保人员根据年龄的不同给予适当的补贴。二是建立养老保障待遇调整的储备基金,以保证被保险人领取的养老金数额与社会经济发展水平基本同步发展。对于经济发展水平较低的地区,应由中央财政通过转移支付的办法给予资金支持。农村社会养老保险基金的集体负担部分,可在乡村所办企业的利润、公益金和管理费用中提取;没有集体经济的乡村,要根据统分结合、双层经营的原则发展和壮大集体经济,以不断提高经济效益来解决农民缴纳一部分养老保险费的问题;特别困难的农村地区,农村社会养老保险基金的集体负担部分应由地方政府财政解决。

(四)加强农村社会养老保险制度监管,提高基金保值增值能力

作为农村社会养老保险,从开始缴费到领取养老金,实际上是一个跨度很长的制度安排,在当前金融危机的背景之下,如何加强农村社会养老保险制度的监管,实现农保基金的保值增值,有效抵御通货膨胀的风险值得认真研究。农村社会养老保险基金是农民的血汗钱、养命钱,既要确保安全,又要确保合理增值。农村养老保险实行“基础养老金加个人账户”的模式,基础性养老金为非缴纳性养老金,由财政支付,60岁 (或65岁)以上达到一定缴费年限的农民,加发一块基础性养老金,以体现参保优于未参保。个人账户基金由个人缴费、集体补助、财政补贴、投资收益构成,最终实现基础养老金由中央负责、个人账户养老金由地方管理的格局,省级统筹基金缺口主要由省政府负责,中央对困难省份提供补贴,提高统筹层次,集中管理运营基金,改变现有县级统筹,县级管理的模式,以市或省为统筹管理单位,省或市级建立基金运营中心,国家制定基金运营管理办法,运营管理农村养老保险基金并对统筹单位负责。要切实维护澄保农民的切身利益,农村社会养老保险经办机构要健全基金的财务、会计、统计和内部审核制度,基金监督机构和政府行政主管部门要加强对基金收缴、管理、运营、支付监督检查,确保基金专户储存、专账管理、专款专用。[3]

(五)搞好新型农村养老保险与其他社会保障制度的协调和衔接

农村养老保障制度是由新型农村养老保险、新型合作医疗、农村低保和社会福利、社会救济等制度组成的完整体系,各项制度功能各异,不可或缺。同时,各项制度又存在着相互联系、相互制约和相互促进的关系,搞好各项工作之间的协调和衔接十分重要。因此,在推进新农保制度建设的同时,应着眼长远,立足当前,从最终实现城乡一体化并与城镇企业职工养老等城镇社会保险相衔接的保险格局出发搞好统筹协调,要按照“保基本,广覆盖,能转移”的原则,做到与其他社会保障制度有接口,好衔接,可转移,并确保转移过程中参保农民的权益不受损失,真正为农民群众筑起一道科学、便捷、顺畅、牢固的社会保障防线。

(六)健全农村社会养老保险组织机构

要确保农村社会养老保险责任主体到位,将非城镇户口的农村居民全部纳入社会养老保险覆盖范围,促使农村社会养老保险工作健康有序发展,应尽快健全新型农村社会养老保险组织机构,理顺农村社会养老保险管理体制。在此基础上,重点加强履行政府社会保险职能的农村社会养老保险经办机构建设,合理设定农村社会养老保险经办机构的编制,配备与其业务相适应的管理和经办人员。

(七)新农保的实施一定要尊重农民意愿,扩大农民的话语权[4]

新农保是为农民谋福利的,试点地区一定要坚持农民自觉自愿,切实把好事办好,让农民满意。一方面要加强宣传,让农民充分理解参加新农保的好处。要运用通俗易懂的语言和群众易于接受的方式,对试点工作的重要意义、基本原则、各项政策进行广泛宣传,使这项重大惠农政策深入人心,使符合条件的农民在理解的基础上自觉自愿地参保缴费。不能搞强迫命令,不能片面追求参保率。另一方面要让农民见到实实在在的利益。农民是讲实惠的,眼见为实。养老保险要到未来才受益,交了钱要到规定的年龄后才能领到养老金,这个时间差往往会使许多农民心里不踏实。对已经年满60岁的农民,只要他符合参保条件的子女参保缴费,就可以直接享受最低标准的基础养老金。这个立竿见影的做法将具有很强的说服力。

(八)保证农村养老保险事业规范化、制度化

加快新型农村社会养老保险立法进程是关系到农村养老保险的可持续性和农村养老保险基金保值增值的一个根本性问题。应依据《中华人民共和国社会保险法》(草案),尽快制定和颁布《农村居民基本养老保险条例》。这样,就能增强农村养老保险事业发展的规范性和统一性,防止由于制度和法规的缺乏而出现的漏洞,使农村养老保险事业尽早走上法制化和制度化轨道。在普遍建立农村社会养老保险制度过程中,以法律的形式规定农村居民基本养老保险的性质、原则、组织机构;规定农村集体经济组织、乡镇企业、私营企业的法律责任;规定中央政府和地方政府支持农村养老保险的责任与方式,从而保证农村养老基金筹集的稳定性、基金运作的科学性和基金增值的安全性。

总之,改革和完善农村社会养老保险制度,各地区、各部门要充分认识建立新型农村社会养老保险制度的复杂性、艰巨性和长期性,切实加强组织领导,扎实搞好试点工作,不断创新模式,逐步探索建立起有中国特色的新型农村养老保障制度。

[1]国务院《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发 [2009]32号).2009-09-01.

[2]付淳宇,詹连富.农村社会养老保险问题研究 [J].经济纵横,2009,(8):78-79.

[3]仇建国.建立和完善我国新型农村社会养老保险制度——试点阶段问题探析 [J].中国社会保障网,2009-11-27.

[4]贾纪磊.新农村视野下农村公共产品供给的思考 [J].怀化学院学报,2009,(4):33.

On The Establishment of New Countryside Social Pension Insurance System

JIA Ji-lei
(Party School,Heze,Shandong 274000)

It is important to establish new mode of social pension insurance system.T o meet this end,efforts should be made in the clearance of government functions,institutional creation,and balancedfinance in line with different local situations to set up wide coverage in rural areas.

new countryside social pension insurance system; significance; question; countermeasure

D57

A

1671-9743(2010)04-0047-04

2010-03-08

贾纪磊 (1975-),男,山东巨野人,中共菏泽市委党校讲师,从事市场经济、就业与社会保障方面的研究。