美国解决流动人口子女教育问题的作法及启示

张 航

(信阳师范学院,河南信阳464000)

自20世纪80年代末以来,我国农村剩余劳动力大规模向城市流动,他们被称为“农民工”。据劳动保障部的资料显示：我国现在流动人口1.2亿,其中农民工占90%,约有一亿多人。大量农民工成为城市建设的一支重要力量,对推进城市化进程和促进了国民经济的快速发展都产生了积极的影响。但与此同时,农民工流动也带来了一系列新问题,农民工随迁子女教育问题就是其中之一。解决农民工子女上学问题已经在整个城市化过程中具有战略意义,是建设一个公平、和谐的城市社会的重要环节。在过去的10多年中,各级政府和社会各界已经在理论和实践上多有探索。本文试图从不同的角度,即从美国的教育实践来看我们解决农民工子女教育问题的思路。

一、美国人口教育的有益探索

1.美国公立学校对学区内外来适龄学生一视同仁

美国政府对适龄学生的义务教育承担责任。在学区范围内,公立学校无条件接受任何一个适龄孩子入学就读。第一,任何一个州的公立学校无条件接纳来自别州的学生;第二,任何一个州的公立学校无条件接纳暂时生活在美国的外国人的孩子;假如说我们去美国学习,我们的孩子可以享受与当地居民同等的公共教育;第三,移民子女也可以享受和当地孩子一样的、同等的公立学校教育待遇。即便是非法移民的子女,他们也可以享受和这里任何人同等的公立学校教育待遇,和当地的孩子一样。条件仅仅是他必须提供一个属于该学区的居住地址。教育管理部门如何检验呢?偶尔抽查时,管理机构打个电话到学生所报的居住地方,如果该学生接了电话,就证明这个地址是真的。

2.美国的特许学校 (Charter school)

美国的特许学校类似我们的民工子弟学校。第一个特许学校产生于1991年,到2004年1月达2 996所。特许学校是各个州根据自己的特许学校法建立的。目前还并不是每个州都有这样的法律。任何个人、教师、团体、公司都可以依法创办学校。依法设立以后,不需要教育局来领导,不需要教育局来任命校长。学校自己决定聘任校长,雇佣教师,选订教材。但是,特许学校仍然被认为是公立学校,它不得收学费,不得要求申请者参加考试来筛选学生,不得用任何有选择性的理由拒绝一个在该学区的申请者。学校要和教育公共管理部门签一个合同,这就是Charter,就是学校要对学生承担的责任,包括学习质量;公共管理部门就把本地的生均经费给了该学校。特许学校表明公立学校未必一定要国家来兴办,民间也可以兴办。特许学校大多办在美国比较贫困的地区,少数民族地区,比如黑人聚集区。

3.美国的教育管理公司

源于美国公众社会对公立学校的失望,教育管理公司(EMOs)从上世纪90年代开始出现和成长。公众认为公立教育是一种官僚主义的体制,它根本没有实施问责制,他们所做的事情是每天上班,然后下班,到底做了一些什么事情,不知道。美国的基础教育阶段投入的公共经费,真正用于教学部分的仅占50%。在这种情况下产生了教育管理公司,试图与公共教育行政部门竞争公立学校的管理权。美国最著名的教育管理公司是Edison Schools Inc。公司创始人Chris Whittle访问一个又一个公立学校,他为所看到的现象而沮丧：麻木不仁的教育管理人员,学习成就欠佳的学生。他认为,公共教育管理失败了。这种失败可以由私人企业制度的引进而改变,这就是赢利性教育管理公司 (EMOs)来管理公立学校。创办于1992年,总部设在纽约的 Edison Schools在2004年有雇员6000多名,在2002—2003学年,管理的学校中的学生数是,学前到5年级是53,000人,6—8年级是22,000人,9—12年级是5,000人。教育管理公司的模式是公司与地区教育局 (School Board)签合同获得其公立学校管理权;与charter school的理事会签合同获得该charter school的管理权,并获得按学生数计算的公共教育经费,经费水平不因管理变化而改变;向管理要效率,利润来自于公司提高教育效率的节余。这些教育管理公司从公立学校那里获得对公立学校的管理权,这是第一部分;第二部分就是获得特许学校的管理权。因为允许特许学校的州,它的法律是任何个人和组织都可以依法创办特许学校。所以,有的教育管理公司自己也来创办特许学校,然后通过法定程序获得管理权。教育管理公司通常聘请一流的教育管理专家。因此,一些学校本身的素质不怎么样,经过教育管理公司的一流管理,素质上去了,学生成绩上去了。[2]

二、美国解决乡村流动儿童教育的成功实践

(一)美国乡村流动儿童及面临的问题

在美国,尽管早已实现了农业的机械化生产,但是由于农业生产的季节性及农业生产的特殊性 (有些农业生产活动不能完全实行机械化,必须靠劳动密集型的方式,如蔬菜水果的采摘以及花卉的栽培),因此仍然存在大量随季节不同而在国内不定期流动就业的农业工人。这种流动的农业工人往往是采取举家迁移的形式,从而带来大量的与家庭一起迁移的流动儿童。由于经常性地迁移,使流动儿童的教育及健康出现了问题,如出勤率低、社会整合能力存在严重障碍、辍学率高、易患各种疾病等。

(二)美国政府的“流动学生教育计划”

为解决乡村流动儿童的问题,美国联邦政府在1966年制定了“流动教育计划”,经过了40年不懈的努力,该计划的实施取得了重要的成就,为提高美国流动儿童的学习水平和保健服务做出了贡献。

1.“流动教育计划”概况

研究表明,农村劳动力流动寻找就业机会的生活方式将会继续存在下去,而且有增加的趋势,这样流动儿童的教育问题也就日益引起有关部门的关注。尽管联邦政府对美国各州的教育采取分权政策,但是对于流动儿童的教育问题,国会却采取了相同的意见,即对各州流动儿童的教育进行政府干预,因此美国联邦政府出台了相应的法律,并制定和实施了一些旨在促进流动儿童教育及健康等问题的计划,其中最著名而且取得了较大成效的就是“流动学生教育计划”(Migrant Education Program,简称MEP)该计划的目的是扶助那些因为工作原因,家庭住所不断变动的流动学生,为其提供高质量的以及内容广泛的资助及服务;确保流动儿童在跨州或跨地区迁移时避免受到诸如学校课程设置、学籍,成绩标准等方面受到不公正待遇;以与校方合作的方式确保流动儿童受到相应的正规学校教育;制定各种计划确保流动儿童受到良好教育;克服语言及文化障碍、获得相关医疗及保健服务;给与流动儿童平等的受教育的权利与机会。由此可见,流动者教育计划是一项综合的内容广泛的服务计划,它不仅关注流动儿童的智力教育,同时也关注着学生的身心健康。

2.运作方式

在资助对象上,流动学生教育计划主要是针对流动中小学生,但并不是所有流动儿童都在该计划的资助范围内。该计划资助的流动家庭的儿童主要是,其家庭为了寻找就业机会的需要而离开家乡的学区到农业、渔业、林业或者奶牛场以及食品加工地就业的流动家庭的儿童。鉴别是否属于流动儿童的标准如下：1)在过去的三年内是否独自或者随父母及其他监护人而迁移;2)这种迁移活动是否是从一个学区到另一个学区;3)迁移活动是否是为了获得临时性或季节性的农业或渔业就业机会;4)这些工作是否是该家庭解决生计问题的必需手段。如果符合以上四项标准,那么这样的儿童就被认定为流动儿童,政府有责任为其提供相应的服务。

在资金来源和使用上,流动学生教育计划资金来自于联邦政府的拨款,它隶属于美国中小学教育法案的一部分,到2001年,美国联邦政府为实施该法案共拨款296亿美元,其中相应的部分拨发给流动学生教育计划项目中来。各州政府在接受该拨款后可以将其以转包合同的方式把该项目转包给当地教育部门或者其他实体,直接为流动儿童提供服务。流动学生教育计划给各州的拨款数额是不相同的,其拨款的依据是各州所拥有的流动学生的数量,而且根据每年各州所拥有的流动儿童的数量而相应做出动态的调整 (因为许多流动家庭是跨州迁移),如果该州有10%的流动儿童,那么它将获得10%的拨款,如果来年该州流动儿童的数额下降,那么其所获得的拨款数额也相应减少[2]。这种拨款方式尽管在操作上比较繁琐,但是在实践中却给各州积极寻找流动学生进行流动学生的身份识别带来了激励,由于拨款数额与流动儿童的数量相关联,因此激励了各州不断地去寻找流动儿童,从而保证了不使一个孩子掉队计划 (No Child Left Behind)的实现。

流动学生教育计划的工作人员以招聘的方式在各州雇用,政府运用流动学生教育计划基金的一部分来雇用工作人员,这些工作人员的身份可以是兼职,也可以是季节性地参加此项工作,尽管报酬不高,但是受雇者却得到了很高的尊重,受雇者的最基本的条件是理解流动家庭及流动学生,并对其需求抱有同情心。他们是流动学生教育计划的核心所在,从四处走访农场或农村社区寻找识别辍学的流动儿童,到为流动儿童提供全方位的多功能服务,他们的作用无处不在。这些工作人员把各种信息带给了流动家庭,也把反馈信息带给了学校和社区。他们提供有关流动学生教育计划的信息和其他服务,疏通了学校和家庭之间的联系渠道,关注特殊家庭的需求。受雇者对单个流动学生的家庭环境的了解,可以使政府相关部门掌握人口流动的趋势。总之,流动学生教育计划的受雇者在学校家庭社会和政府之间起到了很好的桥梁作用。流动者教育计划的第一阶段是给流动学生营造了一种环境,使流动家庭的父母和孩子意识到他们自身受教育的重要性,紧接着流动者教育计划开始对流动学生展开各种服务。[3]

三、美国经验对中国解决农民工随迁子女教育问题的几点启示

教育从其本质而言是属于公共产品的范畴,而教育又是一种具有极强的正外部性特征的公共产品。因此,为每个孩子提供平等的教育机会,进行人力资本的投资,将会对国民素质的提高、国民经济发展和社会进步都具有十分重要的意义。虽然美国在解决外来人口教育的实践经验和联邦政府所采取的针对流动儿童教育计划未必完全适用于中国的国情,但是他们在这些方面的有益探索和成功经验对当前中国解决城市农民工子女教育问题具有一定借鉴意义的。

1.政府介入,保证每一位适龄儿童平等接受义务教育

实现每一个孩子公正平等的受教育的权利,在当前的中国急需解决的问题之一就是,要保证民工子女和当地居民一样的教育待遇。作为目标模式,中国已经朝这个方向有了快速的迈进。只是,我们应该缩短这一历史进程。所以,政府应该出台相关政策,并有财政支撑,流入地政府也应当为民工子女提供和其他居民一样的教育承担责任,尽快实现每一个孩子公正平等的受教育的权利。

2.尝试采取灵活多样的方式解决农民工子女教育问题

相对美国,因为发展的不平衡,中国流动儿童的教育问题也许更复杂、更难解决。所以我们应该尝试采用灵活多样方法来解决。比如针对父母流动频繁,子女上学困难问题,可以借鉴美国联邦政府所采取的暑期教育活动;还有,在目前公立学校容纳能力确实有限的情况下,在民工子弟学校完成历史使命以前,为了保证质量,如果城镇的公共社会还没有能力全部包下民工子弟的就学需要,是否可以考虑部分地履行自己的职责呢?不要非此即彼,在完全承担责任和完全不承担责任之间可以有很多选择。比如,我们可以借鉴美国特许学校的经验。

3.发挥非政府组织以及志愿者组织在教育中的作用

正如以上提到的,我们可以借鉴美国的经验,我们的城镇公共社会可以采取向民工子弟学校逐步注入公共资金的方法,来提高教育质量。同时我们应该想办法保证民工子弟学校的办学者把公共社会注入学校的钱用来有效地提高教育质量,保证注入的公共资金不会变成办学者的利润,或用于支付一些无效率的活动。就是要有一个保障机制。可以引入公信的教育评价机构,最好是民间办的机构,对民工子弟学校进行等级评估。当地公共社会按照民工子弟学校的等级来决定是否,以及注入多少资金。政府可以委托这个公信机构来给民工子弟学校进行评估。如果评估合格,就给资金,如果不合格就不给。对公共投入的资金的执行情况,每年应该进行审计。但是,有多少民工子弟学校可以靠自己的力量走向这一步,走向注入资金的公共机构认为是合格的这样一个水准?据笔者了解,这些学校大部分是很难靠自身努力达到标准的,尽管在某些地区这样的比例会大一些。这样,我们就要从美国引入第三个经验,就是教育管理公司的运作模式。

另外,我们也可以发挥志愿者组织在教育中的作用,解决流动儿童的教育问题。

[1]李明华.从美国经验看我国解决农民工子弟就学问题的思路[J].教学与管理,2005,(5)：77-80.

[2]段成荣,梁宏.关于流动儿童义务教育问题的调查研究 [J].人口与经济,2005,(1)：15.

[3]李青.美国乡村流动儿童的教育及其经验借鉴 [J].外国教育研究,2007,(4)：44-46.