民事执行检察监督制度的中国式构想

王 琳

(河北大学 政法学院,河北 保定 071002)

民事执行检察监督制度的中国式构想

王 琳

(河北大学 政法学院,河北 保定 071002)

民事执行检察监督制度是我国民事诉讼领域的一个热点问题,该制度的确立对于解决我国现存的“执行难”困境意义重大。本文首先梳理了民事执行检察监督的运作状况,在此基础之上发掘了该制度的运作空间,进而分析了民事执行检察监督制度在我国的确立具备着坚实的法律基础、理论基础与现实基础。在民事诉讼法面临大的修改的契机之下,主张将检察机关引入民事强制执行监督体系,并对监督方式与途径等具体制度的构建问题提出了一些符合我国实际的建议。

民事执行检察监督;检察建议;抗诉;现场监督

所谓“民事执行检察监督”,是指检察机关对于人民法院在民事执行过程当中的执行实施行为、执行裁决行为进行监察与协助,依据法定程序纠正违法执行行为、排除人民法院执行障碍,确保民事执行权合法有效行使的法律制度。笔者认为,作为宪法明确授权的国家法律监督机关的检察机关,理应成为最为关键、最为核心的监督主体,民事执行检察监督亦应成为最为有效、有力的监督方式。然而,由于立法上的缺位、观念上的冲撞、部门利益之争等因素共同作用,使得民事检察监督制度在实践当中的推进屡受阻碍,是否应该承认该制度的合法性、如何选择民事执行检察监督的具体方式与途径等问题,都争议颇大,尚无定论。笔者力图对民事执行检察监督制度做出立足于中国实际的构想,论证该制度确立的必要性与合法性、建构具体的监督方式与途径,为立法的完善与司法实践当中检察机关践行科学发展观、执法为民、保障民生提供理论依据。

一、民事执行检察监督制度的现状考察

近年来,各地检察机关在实践层面对民事执行监督的探索是多层次、多角度的,譬如:四川省人民检察院、四川省高级人民法院联合行文《关于在民事、行政诉讼中应用检察建议的意见 (试行)》,明确界定人民法院民事执行案件属于检察机关实施法律监督的范围,并确认四川省内检察机关对民事执行案件实行检察监督的方式是检察建议。2007年 3月 13日,深圳市人大常委会颁布了《关于加强人民法院民事执行工作若干问题的决定》,该决定规定:“人民检察院应当建立、健全有关工作制度,加强对人民法院民事执行工作的法律监督。”经过反复酝酿并与法院协商,深圳市检察院研究起草了民事执行监督工作制度,对执行裁定的监督、立案与审查、调查权、再次监督、现场监管、查处违法犯罪等进行了详细的规定。[1]河南省郑州市、区县人民检察院侧重于对民事执行程序的现场监督。自 1999年下半年开始,海南省人民检察院民事行政部门针对执行环节中存在大量因法官执行不力、不当或违法、违规执行而损害当事人合法权益的问题及执行人员滥用职权或小团体牟取私利甚至徇私枉法的现象,在法律条文未明确规定和法院系统拒绝监督的情况下,运用检察建议,督促执行意见和法律监督意见书、纠正违法通知书等形式,先后纠正了 20多件民事行政裁判执行中的错案,案值达数亿元,并将涉嫌犯罪的海南省高级法院原执行局长马生等人送上审判台。[2](P150)

在欣慰于上述成功经验的同时,可以发现,这些有益尝试都是在得到了被监督法院认同和配合的前提之下才得以完成。事实上,许多法院对检察机关对执行程序的监督是存有严重的抵触情绪的,笔者认为,其原因主要有以下三点。

其一,法院认为,检察机关对民事执行程序进行监督于法无据。在我国任何一部法律中都没有对民事执行检察监督制度作出正面、明确的肯定,自然也没有关于合法监督途径、方式的相关规定。因此,有些法院认为检察机关对其在执行程序中的行为进行监督属于超越法律授权,不予接受。

其二,狭隘的部门利益之争。有些法院认为,检察机关介入民事执行程序是对其独立行使民事执行权的阻碍,是争夺权力的行为。惯性的思维认为民事诉讼领域的工作应该由人民法院专司其职,检察机关 “插手”民事执行程序,一些法院在观念上无法接受。

其三,狭义理解了民事执行检察监督中“监督”的含义。一些法院认为检察机关的民事执行监督就是直指法院不当、违法的执行行为,对其进行钳制的手段,而忽视了民事执行检察监督的另一层含义,即为法院的民事执行行为排除障碍,配合法院达成执行目的,保障执行效果。[3]由于过于狭义地理解 “监督”的含义,再加之法院系统内部的错案追究制度、奖惩制度与法官个人的利益息息相关,因此一些法院、一些法官对检察机关的执行监督非常抵制。

综上所述,由于没有法律的明确规定,我国各地检察机关在司法实践中进行的民事执行监督经常陷入困境,面对来自于法院的强大阻力,检察机关除了通过各种非制度化的途径进一步与法院进行协调之外,往往无能为力,其作为国家的法律监督机关,处境十分尴尬。民事执行检察监督的成功个案基本都建立在检法两家协商一致的基础之上,一旦人民法院不予认同,民事执行检察监督便无法推进。笔者认为,这里有两个问题需要我们关注:一是这种建立在监督者与被监督者事先沟通、相互妥协基础上的“监督”,其力度究竟有多大。二是当一种司法实践当中的运作,其启动、效力与具体程序不具备确定性、稳定性之时,一定还不能称之为 “制度”。

二、民事执行检察监督制度的创制基础

(一)宪法、人民检察院组织法、民事诉讼法——确立民事执行检察监督制度的法律基础

宪法是一个国家法律体系的根基,它对于其他具体法律的制定具有统领作用,一切法律必须具有 “合宪性”。我国宪法第 129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这一规定明确表明检察机关以专门的法律监督机关身份,监督各类法律在全国范围内的实施。作为检察机关具体活动准则的《人民检察院组织法》在《宪法》的框架内进一步明文规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这一规定与 “宪法”的立意一脉相承。《宪法》与《人民检察院组织法》为检察机关介入民事执行程序奠定了坚实的法律基础。

《中华人民共和国民事诉讼法》第 14条规定:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”一些法院、法官从字面上解释该条,认为检察机关有权监督的是“民事审判”,而非“民事执行”,因此抵制检察机关介入民事执行程序。笔者认为,这一理解是对审判与执行关系的割裂。从我国民事诉法法的立法体例来看,民事执行并未单独立法,而是作为第三编规定在《中华人民共和国民事诉讼法》之中。这就意味着,“民事诉讼活动”、“民事诉讼程序”这些概念都囊括了民事执行,民事审判的自然延伸即为民事执行。1991年《民事诉讼法》制定之时,立法技术尚不完备,立法语言的不够严密造成了后续一系列的矛盾。但我们必须承认,这并非出于立法者的本意。正如边沁所言:“要理解法律,特别是要理解法律的缺陷”。笔者认为,对于 《民事诉讼法》第 14条,应该进行目的解释。

(二)民事诉讼基本原理——确立民事执行检察监督制度的理论基础

其一,民事诉讼理论界通常认为,检察监督原则是民事诉讼法的一项基本原则。由此,民事诉讼整个过程都要在基本原则的指引下进行,各个具体制度的设计也必然是基本原则的逻辑展开。民事执行程序作为民事诉讼活动的关键环节,理应受到民事诉讼法基本原则的规制,检察监督原则理应对民事执行程序适用,否则有违法理。

其二,民事诉讼目的论是民事诉讼三大基础理论之一,“保护当事人民事实体权益,并为之提供程序保障”是其基本的价值追求。这就意味着,民事诉讼全过程都要受该诉讼目的指引。在民事强制执行程序中,人民法院行使执行权不当会使得当事人对于程序正义丧失信任、使其实体权益蒙受损失。可见,民事执行程序的功能能否正常发挥直接关乎民事诉讼目的的实现。为了确保诉讼目的的实现,法律在民事审判程序中设置了检察机关对法院审判权的有效监督,民事执行程序中法院的执行权却欠缺检察监督实属不该。

其三,传统民事诉讼结构被形象定义为 “等腰三角形”结构,即两方平等对抗,法官居中裁判。在民事审判程序中,由于司法权自身的消极性、被动性以及当事人之间的法律地位平等,上述诉讼格局具备了合理性与可能性。但在民事执行程序中,一方当事人 (执行义务人)面对的却是人民法院强大的执行权。因此,十分有必要重塑民事执行程序之格局,允许检察机关介入,进行民事执行检察监督,弥补当事人在该程序中与人民法院的天然不平等地位。

(三)不力的现行执行监督手段——确立民事执行检察监督制度的现实基础

我国民事执行领域的 “执行乱”具体表现为执行拖延、强制执行措施滥用、执行枉法、执行乱收费等方面。混乱的执行程序更加重了“执行难”,也让公众对于司法的权威产生了怀疑。在此背景之下,对民事执行设置有效监督成为了必要。然而当前民事执行监督的主要方式是人民法院的“内部监督”,由于同属法院系统,这种监督方式的内驱力不足,“自律型”监督机制具有难以克服的弱点,客观上出现了法院从维护自身形象、自身利益角度出发,从而对违法现象的 “心慈手软”。[4]由此,在权力之外必须设置新的权力,才能形成权力之间的有效的制约。检察机关的执行监督这种法定机关的、制度化、常态的“他律型”监督具有难以替代的优势,它是缓解 “执行难”和遏制“执行乱”的有力制度设计。[5]

综上所述,笔者认为,民事执行检察监督制度在我国有着深厚、广泛的理论基础,也有着亟待完善的现实迫切性,对该制度进行完整的架构条件已经成熟,无需暂且搁置或小修小补。

三、民事执行检察监督制度的中国式构想

(一)在民事诉讼法中明确规定民事执行检察监督制度,增强该制度的刚性

正如前文所述,检察机关对民事执行活动的监督由于没有立法的直接规定而屡屡受挫。即使有成功的案例,也大多都建立在与被监督法院做好充分沟通,得到其配合的前提之下。该制度适用的不确定性很大,柔性有余,刚性不足。因此,笔者建议在我国民事诉讼法再次修改之时,立法机关应该从维护当事人合法权益与法的权威的角度出发,大胆直面该制度的合理性,而不是囿于检法两家的尖锐矛盾而规避问题,明确将民事执行检察监督制度引入立法。一方面对我国现有民事诉讼法中一些模糊含混的表述进行修改,如建议将《民事诉讼法》第 14条规定的“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督”,修改为“人民检察院有权对人民法院的民事诉讼活动实行法律监督”,另一方面在《民事诉讼法》民事执行一章具体规定检察机关对民事执行活动进行监督的细化规则,如监督范围、监督方式、程序保障等问题,为该制度增强刚性,为司法实践提供有力依据。

(二)启动方式应该采取 “相对消极”原则

民事诉讼涉及公民私权的实现,检察权作为公权应该与法院的审判权、执行权一样保持相对的审慎态度,不能过于积极与无限制,否则在试图将民事执行程序拉出困境的同时我们将又为它制造新的困境。由此,检察机关介入民事执行必须相对消极,当事人与利害关系人的申请应该成为该制度启用的主要途径,但在案件的执行涉及到国家利益和社会公共利益时,检察机关可以依职权主动启用执行监督制度。

(三)区分执行实施行为与执行裁决行为,设计不同的执行检察监督方式

对于查封、冻结、划拨被执行人财产等这类执行实施行为,建议检察机关采取现场监督与检察建议相结合的方式进行监督。现场监督,在非涉及国家利益、社会公益的案件中由当事人或利害关系人递交申请书,或由人民法院发出邀请函,检察机关派员参与执行过程。在涉及国家利益、社会公益的案件执行中,检察机关可以依职权派员参与。建议立法明确规定民事执行检察监督方式之一为检察建议,并对其强制力做进一步规定,如规定人民法院接到检察建议之后的回复期限,对检察建议不予采纳的理由说明,检察机关再次发出检察建议必须采纳等。对于变更、追加被执行主体,驳回执行异议的裁定等这类执行裁决行为,建议采取抗诉的方式予以监督。考虑到执行程序的特殊性,执行抗诉与审判抗诉相比,在细节上可以做区别性规定。譬如,为了强调执行效率,及时落实当事人实体权益,检察机关对人民法院的不当执行裁决行为可以采取“同级抗诉”方式,即由执行法院的同级检察院向其直接抗诉,免去报送程序,有利于避免执行周期的拖延。

(四)加大力度,惩处执行过程中的职务犯罪

大量案例表明,执行程序已经成为了滋生司法腐败的温床。笔者认为,检察机关在执行程序中加大力度,惩处职务犯罪是最具有震慑力的民事执行检察监督方式。检察机关对职务犯罪的侦查权、起诉权在司法实践中业已成熟运作,面对我国目前混乱的执行局面,检察机关的工作重点应该有所侧重,对于执行程序应该重点关注。对执行过程中的受贿行为、枉法执行行为,检察机关各相关部门要密切配合,形成合力予以查处。这就要求立法必须赋予检察机关在该程序中相关的权力,譬如在民事执行监督过程中应该享有法定的调卷权、调查取证权以及现场参与权等。这些权力对于检察机关发现执行程序中的职务犯罪案源、有效惩处执行受贿、执行枉法行为具有制度保障的意义。

注释:

①2007年,全国人大法律委员会关于《中华人民共和国民事诉讼法修正案 (草案)》修改情况的汇报中,法律委员会研究认为,民事诉讼法规定:“人民检察院有权对民事审判活动实行监督”。人民检察院对执行的法律监督问题,尤其是监督什么,怎样监督,还需要进一步研究。怎样进一步加强对执行的法律监督问题,考虑到最高人民法院和最高人民检察院的意见分歧很大,法律委员会建议对这个问题暂不作规定,待今后修改民事诉讼法时再作研究。

[1]徐选礼.法律监督介入法院民事执行 [N].检察日报,2007-08-04.

[2]最高人民检察院民事行政检察厅.民事行政检察指导与研究 (第 3集)[M].北京:法律出版社,2005.

[3]张剑文.民事执行监督应定位于保障执行效果 [N].检察日报,2009-06-30.

[4]文华良.对检察机关实施民事执行监督的思考 [J].宁夏社会科学,2008(11):28-30.

[5]俞其林,沈建新.试论民事执行程序的检察监督[J].河北法学,2008(10):188-192.

D926.34

A

1008-6471(2010)04-0114-03

2010-08-11

王琳 (1980—),女,河北唐山人,河北大学政法学院讲师,主要从事民事诉讼法、行政法治研究。