浅析电信行业垄断及其法律规制

张 婕

(安徽大学法学院,安徽合肥 230039)

浅析电信行业垄断及其法律规制

张 婕

(安徽大学法学院,安徽合肥 230039)

从目前的电信行业的市场地位可以看出电信行业已是非自然垄断行业,其垄断行为应该受到反垄断法的规制,而我国目前的法律对电信行业的规制明显不足。因此,有必要强调利用反垄断法规制电信行业的重要性。

电信行业;垄断;反垄断法;规制

一、电信行业垄断的表现

电信行业在我国一直被认为是自然垄断行业,适用反垄断除外制度。但是近年来随着经济的飞速发展和电信通讯技术的革新和进步,电信行业已不应再适用反垄断除外制度。那这就意味着该行业存在的垄断行为将受到法律的规制。具体来说电信行业垄断的表现主要体现在以下几个方面:

(一)滥用市场支配地位

我国电信行业中存在的滥用市场支配地位的行为主要包括:

1.掠夺性定价。掠夺定价行为是指拥有市场支配地位的企业从市场上攫取高额利润的行为。众所周知,电信业是目前利润最高、市场最大的行业之一。虽然实际上我国电信行业严格受到国家的价格管制。按照《电信条例》的规定:“电信资费标准实行以成本为基础的定价原则,同时考虑国民经济与社会发展要求,电信业的发展和电信用户的承受能力等因素。”但是基本电信业务的资费标准仍由国务院主管部门提出方案,征求国务院价格主管部门意见,报国务院批准后公布施行。然而电信业的具体成本是多少,这是个复杂的、技术性较强的问题,当电信主管部门要求电信运营商提供制定价格所需的资料时,运营商们则会以业务成本和资料属于“商业秘密”为由,拒不提供。如此一来电信主管部门一开始据以制定价格的资料就不能反应电信行业的真实情况,那么电信行业依然能攫取高额利润也就不难理解了。

2.拒绝交易。拒绝交易是指企业在没有正当理由的情况下,拒绝与其他企业交易或相互提供服务。虽然根据合同自治原则,企业有权决定与其他企业交易与否,但是一旦涉及到具有市场支配地位的企业拒绝交易时,就会严重妨碍其他经营者的经营行为,最终损害消费者的利益。在我国,作为拥有市场支配地位的电信行业作为一种提供商品或服务的一方,如果拒绝其他企业进入其网络或者其他基础设施,就会使得这些企业无法展开竞争。

3.强制交易。强制交易是指限定他人购买自己或指定的其他经营者的产品或服务。主要表现为搭售行为,搭售是指将两种不同的商品或服务捆绑在一起销售,即经营者销售一种商品或服务以消费者购买另一种商品或服务为条件。如电信企业安装电话赠送话机的行为,这种行为是企业基于其市场支配地位剥夺了消费者的话机购买选择权;还有就是强行向用户收取来电显示费,这就强制了消费者接受来电显示业务。

除了以上说的几个方面以外,电信行业利用市场支配地位实施的垄断还包括价格歧视、排他性交易、过高索价等行为,这些行为都严重影响了电信行业的竞争,损害消费者的利益,阻碍社会经济的发展。

(二)联合限制竞争

电信行业联合限制竞争行为主要包括:

1.固定价格。固定价格是具有竞争关系的经营者就商品或服务的最低价格或最高价格达成协议。为了避免恶性竞争,目前各地电信运营商之间签订了各种形式的自律协议。根据《反垄断法》的规定,不管是“联合通知”,还是自律协议,都属于固定价格的协议,构成本身违法。[1]17

2.划分市场。划分市场是指竞争者之间达成协议,彼此不在对方的领域内从事营业活动。据了解,在2007年,中国网通和中国电信签订了一份合作协议,约定双方在对方领域停止发展公众用户。虽然双方声称该协议的签订是为了避免重复建设,节省资源,规范市场行为。但不管该协议签订的理由有多合理,这种协议都是非法的,它违背了市场经济完全竞争的原则。

3.通过行业协会限制竞争。行业协会制定自律性的规章制度是法律所允许的,但如果其制定的规章制度涉及划分市场、固定价格等内容,就属于《反垄断法》上的垄断之协议。不仅行业协会本身会受罚,而且参与制定决定或规章制度的企业也会受罚。目前运营商之间签订的限制竞争的协议有的就是由行业协会出面协调签订的。

(三)行政垄断

行政垄断主要包括地区垄断、行业垄断、行政强制交易行为等。行政垄断破坏市场的统一,侵害市场主体的合法经营权,损害消费者利益,扰乱国家的行政秩序,具有很大的危害性。电信行业的行政垄断主要表现为两个方面:

1.行政强制交易行为。政府及其所属部门往往通过明示或暗示的意思表示,以政府的名义限定市场主体购买或销售其指定的电信企业的服务,这种强制交易行为使得那些得到庇护的电信企业获得在某个特定区域内开展电信服务的绝对优势地位,迫使消费者与该电信企业进行交易,侵害了消费者的选择权和公平交易权。

2.区域性行政垄断。区域性行政垄断的发生主要是由于政府行政权利的介入,主要表现为地方保护主义。某些地方的政府为了保护本地的电信企业的利益,采取一些不正当方法,利用自身的行政权利阻碍本地的消费者与其他地方的电信运营商进行正常的商业交易。

电信行业的行政垄断行为不仅造成了电信资源的大量浪费,剥夺了其他电信企业的平等地位,妨碍了各种生产要素在全社会范围内的合理流动和优化组合,而且当行政权力与经济利益结合之时容易助长权钱交易腐败现象的产生,不利于市场经济的健康、持续发展。

二、我国现行立法对电信垄断的规制

前已述及,我国电信市场仍然存在着很多的垄断问题。但是,现行立法却不能够有效地对其进行规制,原因在于我国现有的行业立法与竞争法关于对电信业适用的关系并不明确,相应的管辖机关之间分工也不明确,从而不能有力地规制电信业垄断。针对此问题,我们需要确立行业管制与反垄断规制的协调制度,合二者之力,从而有力、高效地规制我国电信业的垄断。

(一)竞争法的规定

我国现行竞争法中有关于规制电信业垄断的内容。《反不正当竞争法》第6条规定:“公用企业或其他依法具有独占地位的经营者,不得限定他人购买其指定的经营者的商品,以排挤其他经营者的公平竞争。”国家工商总局1993年12月发布的《关于禁止公用事业企业限制竞争行为的若干规定》第2条将公用企业界定为:“涉及公用事业的经营者,包括供水、供电、供热、供气、邮政、电信、交通运输行业的经营者。”[2]548因此,电信企业限制竞争行为要受《反不正当竞争法》规制,并且《若干规定》中列举了禁止公用企业实施的六种限制竞争行为。

(二)行业法规的规定

我国《电信条例》中也有反垄断的规定。《电信条例》第1条明确指出:“为了规范电信市场秩序,维护电信用户和电信业务经营者的合法权益,保障电信网络和信息的安全,促进电信业的健康发展,制定本条例。”第4条规定:“电信监督管理遵循政企分开、破除垄断、鼓励竞争、促进发展和公开、公平、公正的原则。电信业务经营者应当依法经营,遵守商业道德,接受依法实施的监督检查。”并且还规定:电信业务经营者在电信服务中,不得有下列行为:以任何方式限定电信用户使用其指定的业务;限定电信用户购买其指定的电信终端设备或者拒绝电信用户使用自备的已经取得入网许可的电信终端设备;无正当理由拒绝、拖延或者中止对电信用户的电信服务;以任何方式限制电信用户选择其他电信业务经营者依法开办的电信服务;以排挤竞争对手为目的,低于成本提供电信业务或者服务,进行不正当竞争等。

三、反垄断法对电信行业的适用

虽然我国已于2000年颁布了《电信条例》,这个规章制度在一定的时期确实对电信市场的调整起到了一定的作用。但是随着电信市场竞争的日却激烈,这些规章的局限性开始显现出来。我国在2007年8月颁布的《中华人民共和国反垄断法》第7条第1款规定:国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业,国家对其经营者的合法经营活动予以保护,并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控,维护消费者利益,促进技术进步。该条第2款规定:前款规定行业的经营者应当依法经营,诚实守信,严格自律,接受社会公众的监督,不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。首先,这说明了我国反垄断法中并没有完全排除对电信业等公用事业行业的适用,而是提出承认其特殊性,同时保护其合法经营行为,但是并没有规定对电信业违反反垄断法的行为进行规制,所以必须明确将电信业纳入反垄断法的适用范围,这为规制电信行业滥用优势地位,实现电信行业的资源优化配置,保障电信市场竞争的公平和有效,提升消费者福利,促进电信资费的合理定价提供了法律保障。其次,也说明了电信行业取得的垄断地位并不违法,但是滥用其优势地位,从事限制竞争的行为必然会收到反垄断法的制裁,这也体现了该法注重对其行为的规制,而不是对其状态的规制。最后,适用反垄断法规制电信行业还要遵守合理性原则。即违反反垄断法的行为,只能是那些不合理地限制贸易和竞争的行为。我国目前正处于经济急需快速发展的阶段,为适应经济全球化的要求,国家鼓励企业做大做强,增强企业在国际上的竞争力。如果此时反垄断法规定过于严苛的话,会影响到我国经济的发展。对于电信企业来说,对其的考量还要考虑到国家利益和社会公众利益,适用合理原则更能最大限度的保护各方的利益。

除此之外,在对电信业适用反垄断法时,应尊重电信行业主管机关在行业内反垄断法规制的作用,同时更重要的是在电信行业反垄断问题上划分各自的适用领域,行业主管机关主要负责与行业特性相关的领域;反垄断执法机关负责一般意义上垄断行为的规制。

[1] 郑鹏程.美国反垄断法“本身违法”与“合理法则”适用范围探讨[J].河北法学,2005(23).

[2] 孔祥俊.反不正当竞争法的适用和完善[M].北京:法律出版社,1997.

责任编辑:张彩云

DF4

A

1671-8275(2010)02-0112-02

2009-12-21

张婕(1986-),女,安徽蚌埠人,安徽大学法学院2008级经济法专业硕士研究生。