非政府组织参与应急管理研究综述

2010-08-15徐珍珍

淮北职业技术学院学报 2010年2期

关键词：非政府突发事件危机

徐珍珍

(厦门大学公共事务学院,福建厦门 361005)

非政府组织参与应急管理研究综述

徐珍珍

(厦门大学公共事务学院,福建厦门 361005)

近年来,我国学者大都集中在以政府为主体的公共危机管理的研究上,对于公共危机管理中非政府组织的作用,学界系统的研究比较少见。因而,在借鉴国外对非政府组织参与应急管理的理论研究和实践经验基础上,来改善我国非政府组织参与应急管理的状况显得很有价值。

非政府组织;应急管理;公共管理

在国际局势变幻莫测、国内改革日趋深化的时代背景下,公共危机频发已经成为社会管理生活中的重大挑战。正如美国经济学家伯顿·韦斯布罗德在政府失灵理论中指出,政府、市场和非营利部门在满足个人对于公共物品需求时具有相互替代性和互补性。也正由此决定了,当国家面临危机的时候,非政府组织应充分发挥其在社会民众与政府部门之间的缓冲作用,协助解决危机。近年来我国公共危机管理取得一定的研究成果,现简单地梳理一下,以利于我们更好地了解与把握非政府组织参与应急管理方面最新的研究动态和发展趋势。

一、非政府组织和应急管理的概念及相关理论

(一)非政府组织的概念与特征

非政府组织,总体上强调的是指独立于政府和企业之外的社会组织。较为流行的是美国约翰-霍普金斯大学莱斯特·萨拉蒙教授提出的五大特征:①非政府性②非营利性③自治性④志愿性⑤组织性。这一定义的内涵正是近代西方对国家、市场、公民社会三者分立的理解模式的反映。由于该定义比较符合西方国家的基本情况,因而受到了广泛国际社会中广泛采用的认可。

(二)应急管理的概念、特征及过程

1.不少学者将“应急管理”等同于“危机管理”。关于什么是危机管理,在借鉴国外学者观点的基础上,我国一些学者提出了自己的看法,主要有以下几种:(1)强调危机管理贯穿于危机性事件的整个生命周期。如张成福指出,“所谓的危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程,政府针对潜在的或者当前的危机,在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动,以期有效地预防、处理和消弥危机。”[1](2)将“危机管理”看作“突发事件管理”,强调的是危机的多样性和复杂性。如杜宝贵等指出,区别于常态下的公共管理,人们把处理突发性公共事件的管理称之为公共危机管理或政府危机管理。[2](3)强调危机管理不仅是政府管理的重要组成部分,还是政府组织相关社会力量共同对付危机性事件的过程。杨冠琼认为,危机管理就是政府组织相关力量在监测、预警、干预或控制以及消解危机性事件的生成、演进与影响的过程中所采取的一系列方法和措施。[3]此外,学者张小明指出:公共危机管理是对公共危机的管理,其管理主体既包括政府部门、非政府部门,也包括企业等私人部门,甚至还可以将公民个人涵盖在内。[4]

2.有学者认为,“应急管理”是风险管理的最高阶段。[5]中国科学院科技政策与管理科学研究所研究员陈安认为,风险属于一个更广泛意义层面上的概念,风险的表现形式多种多样,大的可以是金融风险、政治风险,小的可以是交通事故风险,而导致这些风险产生的来源可能是人为因素、自然灾害,甚至完全可能仅仅是一个意外。

从风险的发生过程和烈度角度分,风险类型事件有三个基本层次:干扰情形、危机状态和突发灾难事件。其中,干扰情形是由内部和外部因素引起的一种程度轻微的非正常扰动,这样的扰动通常会使系统明显偏离初始计划,并会影响到计划实施。而危机则是人们不愿面对、不可预期、难以快速完成控制的局面。突发灾难事件则是一种已经发生了的、迫在眉睫的危险局势,影响到众多人群,对整个社会的正常生活构成威胁。对应于以上三类风险事件,应该存在三种不同管理模式,即:干扰管理、危机管理和应急管理。

在《国家突发公共事件总体应急预案》中,把突发灾难性事件分为四大类,即自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。可以看出,突发灾难性事件从影响范围、灾害程度方面,都是最强烈的一种。应急管理因为其面对的是烈度最强的灾害事件,是风险管理的高级阶段。

一个完整的应急管理过程包括:风险减缓、灾害准备、灾害响应、灾害恢复。

二、国内外非政府组织参与应急管理研究现状

(一)我国非政府组织参与应急管理研究现状

与国外相比,我国有关公共危机管理的研究起步晚。9·11事件之后,公共部门危机管理才引起了中国政府与学者的高度重视,一些课题才相继出现。2003年“非典”之后,中国公共危机管理研究集中到公共卫生与健康、社会保障与弱势群体保护、政府问责机制建设与公共服务等领域。清华大学公共管理学院薛澜等主持了“社会变革中突发事件应急管理”课题,课题成果著作《危机管理:转型期中国面临的挑战》从社会转型期的时代大背景探讨了中国现阶段危机形态的根源和特征,勾勒出了中国现代化危机管理体系的基本框架,为促进公共治理结构的顺利转型和社会的协调发展提供了可借鉴的模式。

近年来,一些新的研究成果不断出现,大多从政治学或社会学角度对公共危机进行分类,注重于危机产生的政治学或社会学原因分析,着重研究危机管理的组织战略决策问题与政府对公共危机事件的回应,从优化公共治理结构的角度研究政府管理体系完善问题,研究成果具有较强的政策参考价值。通过众多学者的努力,我国对突发公共事件管理的研究有了一定的进展,但对于公共危机管理中非政府组织的作用,学界系统的研究比较少。政府在公共危机管理中必然起着主导作用,但政府毕竟是有限的政府,所能提供的公共服务和相关资源无法满足危机管理中的全部需求,事实上政府需要大量非政府组织的力量来共同应对公共危机管理。部分学者认识到了这一问题的研究意义,但对公共危机管理中非政府组织的参与进行专题研究的并不多见。

(二)国外非政府组织参与应急管理研究状况

从学术研究角度来说,20世纪60至80年代,西方在对突发事件管理的研究出现了一次高潮,并形成了危机管理这一门学科。在这一领域最具影响力的理论著作主要有巴顿所著的《组织危机管理》、希斯所著的《危机管理》、罗森塔尔的《危机管理:应对灾害、暴乱与恐怖主义》等。威廉·L·沃,格利高里·斯特雷布著的《有效应急管理的合作与领导》认为成功的应急管理应该广泛地建立合作,必须利用广泛的社区经济、社会心理及政治资源,非政府行动者的参与可以构建社区应对未来灾害的能力。[6]美国“9· 11”事件后,公共部门的危机管理在国际范围内引起极大关注,国际上把对突发事件管理的主要注意力很快集中到反恐怖主义的国家安全领域。

国际上有关突发事件管理的研究已经具有了以下发展趋势:一是突发事件管理呈现综合性的特点。这种“综合性”表现在三个方面:首先,强调“治理”的理念,使突发事件管理成为一种实现了分权、分层次、分目标的多元化系统管理。其次,突发事件的管理不仅仅是政府的事情,企业和个人都要有意识地参与危机管理的各个环节,与政府形成良性互动。如美国的突发事件应急机制是由美国联邦紧急事务管理署(FEMA)、州政府、地方郡市、志愿者组织、民间团体、私人企业等共同组成的。第三,重视各部门的协调和信息共享。二是各国政府在分权的同时,突发事件管理职能却在强化。而对频发的危机,各国己经把危机管理能力作为政府的基本职能之一,把大城市危机管理水平的高低,看作政府管理水平的重要指标。三是国际交流与合作加强。

三、我国非政府组织参与应急管理的研究小结

非政府组织在处理社会公共危机事件中扮演着不可忽视的角色。但是我国非政府组织在公共危机管理中的参与度相对于其它国家远远不足。

(一)传统管理模式与社会转型所形成的矛盾

长期以来我国政府把非政府组织主要是看作自己的管理对象来对待,采取相当严格的预防和监控模式进行管理,使非政府组织在突发事件中的作用受到不应有的抑制。我国当前正处于经济转轨和社会转型的关键时期,利益和权力将在不同的主体之间进行重新分配、转移,形成诸多不稳定因素,也就成为了引发突发事件的的诱因。但是政府职能转变不到位,影响到非政府组织在突发事件中作用的发挥。另外,对非政府组织认识不到位,限制了非政府组织在突发事件中发挥其应有的作用。

(二)缺乏社会力量应对突发事件的的理念及缺乏多元应对主体间的合作经验

长期以来,政府几乎包揽突发事件所有阶段的全部工作,社会民众力量分散、孤军奋战,作用有限。“全能政府”的管理理念无法给非政府组织的成长提供良好的社会空间,非政府组织不发达和公民参与突发事件的管理意识、能力双重缺乏,使社会力量参与突发公共事件的氛围远未形成,突发公共事件管理多元主体之间的合作经验很少。

(三)法制体系不够健全,造成权、责、利的不对等

非政府组织发展缺乏完善的法律保障。多年来,虽然我国政府制定了一些有关的非政府组织的法律法规,但是,现有的管理制度仍存在着诸多不足之处。制定法律法规的出发点更多地是从有利于社会发展进行管理与控制的角度设计的,而不是从社会本位即从有利于社会发展的角度去考虑公共政策的制定。

[1] 张成福.公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理,2003(7).

[2] 杜宝贵,张韬.正确认识公共危机管理中的几个关系[J].东北大学学报:社会科学版,2003.

[3] 杨冠琼.危机性事件的特征、类别与政府危机管理[J].新视野,2003(6).

[4] 张小明.从SARS事件看公共部门危机管理机制设计[J].北京科技大学学报:社会科学版,2003(3).

[5] 陈安,赵燕.我国应急管理的进展与趋势[J].安全, 2007(3).

[6] 王宏伟.有效应急管理的领导与合作[J].国家行政学院学报,2008(3).

责任编辑:张彩云

F294.1