农民合作经济组织治理结构现状与创新

2010-08-15桂玉

河南工程学院学报(社会科学版) 2010年3期

关键词：成员利益农民

桂玉

(河南工程学院,河南郑州 451191)

农民合作经济组织治理结构现状与创新

桂玉

(河南工程学院,河南郑州 451191)

与国际合作社相比较,我国农民合作经济组织发展时间短、起点低、治理结构不完善。起步阶段的无序性问题、多元参与背景下的异化问题、双重特性下的内部人控制问题以及外生性组织生长路径下的少数人(股)控制问题较为突出。我们需要在优化资源配置、创新权利结构、衔接外部结构、搭建网络体系、实施专家治理、提升农民地位等方面进行制度创新。

农民合作经济组织;治理结构;职业经理人制度创新

据统计,目前我国运作比较规范的农民合作经济组织已经超过15万个。[1]比较规范的农民合作组织就是在治理结构上坚持民办、民管、民受益的原则,财务公开、透明,理事会、监事会成员有奉献精神。但大多数农民合作组织内部凝聚力不足,治理结构有待完善。

一、我国农民合作经济组织治理结构现状

(一)起步阶段的无序性治理结构

在我国农民整体文化素质偏低、小农意识浓厚、市场观念淡薄的条件下,要把分散农户组织成一个有效率的合作组织是相当困难的,从组建合作组织到维持合作组织有效运转,需要支付十分昂贵的组织成本。所以,多数合作经济组织没有建立规范的章程、财务制度和分配制度,宗旨模糊,责任不清,产权不明,机构设置不合理,管理制度不完善。具体表现在以下几个方面:

一是机构不健全,功能不到位。大多数合作经济组织处于初始阶段或起步阶段,组织规范化程度较低。会员 (代表)大会流于形式,会员条件不明确,入会程序不规范,会员行为约束力弱,权利与义务空泛。理事会难以代表普通成员利益,许多农民合作经济组织理事会成员基本上是由大户能人、基层干部、企业领导人以及主要投资者等核心成员自然生成,会员 (代表)大会变成了决策的形式与工具,利益的天平往往向“强者”倾斜,保护普通成员利益成为空话。特别是在多元主体参与的情况下,少数人(股)主导,政策性介入,产权划分困难,利益关系复杂,民主平等、互助共济的内部运行机制难以建立起来,理事会容易成为少数人 (部门)的代言人,甚至背离农民的利益和意愿。监事会监督乏力,形同虚设。在少数人(股)主导、内部人控制的现实运行中,许多合作经济组织经营决策权、分配权、监督权都掌握在地方干部、技术能手或专业大户手中,主要权力集中在核心成员结成的利益共同体中,管理制度缺乏监督约束力。

二是管理不规范,机制无活力。由于农民自我管理能力弱,一些完全由农民自发组织起来的合作经济组织没有建立民主的议事程序,而是沿用传统的管理方式,实行家族化、家庭化、家长式管理。制度安排不规范,组织被异化,成员的合法权益难以得到保证,民主管理机制难以贯彻。合作经济组织的最高和最终决策权往往集中在依托组织和少数“能人”那里,组织成员的民主权利往往流于形式,从事监督职能的监事会也难以发挥应有的作用,民主管理成为空话。利益分配机制不够合理,利润返还不够规范,资本红利未受到严格限制,少数人侵占多数人利益。

三是结构松散,治理混乱。很多合作组织建立在口头协定的基础之上,缺乏规范的章程、相关管理制度和有效的代理人,内部制度建设和运行机制方面存在着严重缺陷。没有建立起社员所有的产权制度,特别是在政府部门牵头兴办和供销社领头兴办的农民合作经济组织中,存在产权不清的问题,社员主体地位没有真正确立,没有形成社员控制的决策机制和利益分配机制,日常运作只有会 (社)长或秘书长少数人操作,普通社员的参与度低,合作组织缺乏向心力、凝聚力。

(二)多元参与背景下异化的治理结构

随着我国工业化和市场化进程的展开和深入,农村社会分层化现象产生是不可避免的。“农民分化现象在很大程度上决定着农村产权主体的多样性,而正是这种产权主体的多样性影响着合作社发生和发展中的治理结构。”[2]异质性问题已成为农民合作经济组织完善结构、推进创新发展的制约因素。具体表现在以下几个方面:

一是少数人主导关键性生产要素。由于农民的弱质性,我国农民合作经济组织的发起与成立就是以“依托型”为主,被依托的少数人或组织自然是主要资源的拥有者。

二是少数人主导控制权。在成员异质性条件下,核心成员掌握着社会关系、市场渠道、资金、技术、人才等合作经济组织生产经营所需的关键性资源,理所当然地成为合作经济组织的管理者,自然拥有合作经济组织生产经营上的控制权,在获得合作经济组织的自然控制权的同时,拥有合作经济组织的主要剩余控制权。

三是异质性条件下少数人主导利益分配权。少数核心成员由于拥有更多的资源禀赋而掌握着合作经济组织的经营决策权和利益索取权,合作经济组织治理过程中的民主控制已名不副实。通常情况下,农民合作经济组织在剩余分配时,往往将产品供给索取基础和资本供给索取基础一定程度上“捆绑”起来,要求成员必须投入相应的资本后,才能获得交易权和交易返利。一旦“资本供给变成了股权后,剩余索取安排通过股份化的产权结构安排予以体现”[3]74-75。将合作经济组织利益主导权赋予决策权,将合作经济组织剩余索取权赋予资本所有权,客观上形成了农民合作经济组织全员所有、少数人控制、区别化受益的格局。核心成员从决策到财产关系上都有着非同一般的分量,与普通成员之间形成一定程度的商品交易关系。合作经济组织内部阶层差别和股权结构异化,致使合作经济组织结构、决策机制、利益结构出现较大偏差。

(三)双重特性下的内部控制型治理结构

农民合作经济组织是通过成员共同拥有的企业来追求和实施增进社员的经营或经济这一目的的组织。农民合作经济组织既不是以自我为目的,也不同于其他企业,而是实现增进成员的经营和经济的一个手段。农民合作经济组织的这种特性,对其管理者提出了特殊的要求:一方面,合作经济组织的管理者要与其他企业家一样,以利润最大化为目标,合理安排生产要素;另一方面,它又要依照社员的需求,以另一种方式组合生产要素,使合作经济组织增进成员利益的组织目标更好实现。因此,在合作组织制度设计上,要求其主要负责人甚至理事会、监事会成员必须是合作经济组织的成员,非成员不能进入理事会和监事会,由此带来了一系列新的问题:

一是合作经济组织负责人及理事会、监事会成员的选择范围受限,只能从组织内部产生。在合作组织内部,核心成员与普通成员天生就拥有不同的权利。如果过多地选择核心成员,就会造成治理结构的失衡。如果考虑普通成员的公平,则普通成员的合作素质和经营管理能力有限。两个极端都会导致合作的破裂和合作经济组织的消亡。实现合作经济组织管理层的最优组合,需要有更大的选择视野。

二是内部人控制问题。由于大多数合作经济组织都是依托于运销大户、生产大户、龙头企业、基层供销社、农村基层组织而建立的,他们是合作经济组织的核心成员,拥有合作经济组织关键性生产要素,是合作经济组织的发起者和领导者,“在组织创建、制度设计、日常经营管理等方面都拥有突出的影响力和控制力,他们是拥有合作社实际控制权的‘内部人’”[3]95-96。在这种现实情况下,难以避免少数人联合控制农民合作经济组织的情况出现。

三是委托—代理问题。在合作经济组织中,理事会(主体为核心成员)成了合作经济组织的“代理人”,成员(主体为普通成员)是合作经济组织的“委托人”。普通成员与核心成员之间的委托—代理关系是合作经济组织的主要代理问题,核心成员很难真正代表普通成员的利益,特别是在成员异质性程度相对较高、少数成员对合作经济组织的资本贡献相对较多等情况下更为突出。

(四)外生性组织生长路径下的强者主导型治理结构

农民合作经济组织本应是弱势群体在弱势产业中,通过自愿联合、互助互利、自主维护农民自身利益的一种组织形式。但现实中既无组织资源又无合作能力的农民,只好依赖龙头企业、基层组织、能人、大户、供销社组建合作经济组织很少有农民自己牵头组建属于自己的合作组织。“强者牵头、弱者参与”[4]80是我国农民合作经济组织在成长中的一个客观现实。

改革开放以来,面对市场经济的冲击与挤压,小生产与大市场的矛盾使我国农民急需走向组织化。但我国大多数农民合作资源有限,合作能力不高,缺乏合作经验,担心重新回到 20世纪 50年代集体化合作的老路上去而不愿意合作,因此,依靠农民自身组建内生性合作组织较为困难。面对这种现实,外部力量必然介入催生外生型的合作经济组织。农民为了更好地参与市场竞争,推进农业产业化,提高农业生产效率,只好选择一个次生结构,放弃部分个体理性,在控制权、利益索取权非均衡的基础上走向合作。特别是在一个并不成熟的制度环境中,由于农民分化、合作经济组织企业家匮乏、合作经济组织发展路径独特、相关法律制度缺失等因素制约,农民合作经济组织往往由一些非农业生产主体发起,并不刻意限制成员异质性和“一股独大”或“数股独大”[4]103。

因此,我国农民合作经济组织模式目前主要是能人牵头的“合作组织 +农户”模式、企业主导的“公司 +合作组织 +农户”模式、党政组织主导的“党政组织 +合作组织 +农户”模式、技术部门牵头的“技术部门 +合作组织 +农户”模式、供销社主导的“供销社 +合作组织 +农户”模式。这些合作模式偏离了农民合作的初衷,违背了合作社基本原则和价值理念,剥夺了农民主体地位,牺牲了农民的公平、民主权利。

二、农民合作经济组织治理结构创新对策

农民合作经济组织治理结构创新,理应是一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程,是其制度的革新与变革演进线路与演进方向和趋势的集成。推动农民合作经济组织治理结构变革的动因是多方面的,观察其演进的视角也是多侧面的,其演进的线路创新对策也是不同的。

(一)建立多元参与主体利益均衡与协调机制

在资源结构主导治理结构的条件下,一定的资源配置结构对应着一定的权利与利益结构,推进资源配置结构的不断优化与权利结构的不断均衡是合作经济组织治理结构变革与创新的主线,实质上就是产权制度创新的过程。

当然,“资源配置的优化不是理性设计的结果,而是不同主体相互博弈的运动过程只有不同主体间的博弈才能使资源配置优化,而这些不同的主体也只有在产权明确的基础上才可能有配置资源的行为”[5]50。多元参与主体利益均衡与协调机制的建立要求完善以下几个方面:

一是资本的联合与权利实现。根据经典合作社原则和国际合作联盟的合作社原则,“合作经济是劳动者的联合而不是资本的联合。合作经济是劳动者之间的合作、小生产者的联合,而不是非劳动者之间的,也不是国家与劳动者之间的合作”[6]。“合作经济有独特的经济关系。”[7]但为了能够吸引关键性生产要素所有者的参与,我国农民合作组织在产权结构上表现出股份化态势,合作模式沿着劳合——人合——资合的路径演变,对应的权利结构是沿着成员资格原则(一人一票)——比例原则(在成员资格基础上附加股份数和交易量)的路径演变。“越来越倾向于股份化持股、差别化投票以及按股分配,在传统合作基础上引入灵活的资本联合形式。”[4]184体现出劳动联合与资本联合的两重性和主体身份的双重性,实行股份制产权代理结构与合作制产权代理结构的结合、“一人一票”与“一股一票”结合、股金分红与盈余惠顾返还结合。以股份制为主导的产权代理结构形式,主要体现的是资本的权利。以合作制为主导的产权代理结构形式,主要体现的是劳动的权利。在这种结构中,资本仍然占据主要地位,但又在一定程度上受到节制。资本要与贡献挂钩,股额比例与产品交售额挂钩,按产品规模设股金,按股份多少设表决权。

二是非农主体的进入与权利实现。随着农业现代化和农村城镇化的快速发展,农民不再是农民合作组织的唯一成员,农民合作组织的“准成员”比重不断增加,非农化趋势越来越明显。非农主体的资源禀赋决定其在农民合作经济组织发展初期往往占据主导权,但随着合作经济组织不断发展与日益完善,决策权、控制权和利益索取权要实行成员与准成员相区别的原则。

三是创新产权制度和利益分配机制。在交易费用为正的情况下,不同的权利界定会带来不同效率的资源配置。[5]47目前,我国各地农民合作经济组织虽然形式各异,但最核心的问题都是面临着在利益相关者之间建立一种什么样的利益结构,即政府组织与合作组织之间、公司与农户之间、大户与普通农户之间、合作组织与大户之间建立起一种什么样的利益均衡与调节机制。农民合作经济组织只有把不同利益主体的土地、资本、人力、技术、信用、品牌等不同资源,按生产经营的需要有效集合于一体,实现生产要素的优化配置,创新权利结构,才能不断提高生产要素的使用效率。在农民合作经济组织完善治理结构的过程中,要有清晰的产权结构和产权归属,明确产权主体权利责任,建立规范的治理机制和内部管理制度,激发成员的主人翁精神和工作积极性。要以产权为基础,采取按交易额返利和按股权分红相结合的办法,以合作组织利益和农民利益为中心,协调公平与效率,统筹多元主体利益,创新利益分配机制。

(二)引进合作组织职业经理人制度

从内因看,随着农业社会生产力发展,农业生产的社会化、国际化程度进一步提高,生产规模的扩大,农民合作经济组织内部分工日益精细,日益精细专业化和协作程度不断提高,合作组织经营管理难度加大,合作组织自身发展需要更多的专业化管理人才独立承担组织经营管理职能。从外因看,职业经理人是一种最重要的资源,在现代市场经济中,随着市场体系进一步扩大和完善,市场经济的一整套运行机制也不断发展和完善,一切有价值的经济资源都形成自己的市场,客观上要求农民合作经济组织经营管理者市场化。

目前,我国农民合作经济组织治理结构不健全,缺乏市场经济条件下合作经济组织发展需要的专业管理人员,监督体系复杂,监督成本高,组织效率损失严重。随着农业产业化和农民组织化进程的不断推进,合作经济组织横向联合、纵向一体化程度日益加深。加之现代社会的不断发育完善,社会转型中的社会治理结构正在发生深刻的变革。农民合作经济组织必须不断调整内外部治理结构,以适应组织自身和社会发展的需要。“决策的复杂化以及各种管理功能的发挥都需要专业的技能,产生了对职业化管理者的需求。先前许多由理事会和成员执行的功能需要授权给专业的管理者。”[3]33我国作为一个农业大国,要成为农业强国,必须加快推进农业产业化与市场化,农民组织化与职业化,发展竞争性市场农业,参与国际竞争。这种农业发展,必须依赖于专家经营模式。“专家管理将是合作经济组织经营管理的趋势,这里的专家可能是合作经济组织内部的能人(即合作组织企业家),甚至也可能是合作经济组织聘用的经理人。”[8]64为推动农民合作经济组织快速健康发展,各级各地政府要建立并完善农业合作经济职业经理人制度,培育人才市场,健全政策与法规支持体系。合作经济组织内部要建立相应的激励约束机制,探索并完善专家治理模式。

在发达国家和地区,很多合作经济组织为了适应经济和社会现代化,吸收了股份制把所有权和经营权分离的优点,由过去合作经济组织的管理者只能在内部产生变为可聘请外部专家担任,在治理结构上,由自我经营向专家经营转化。“德国早期的农村合作社,董事、监事、经理只能由组织内的农民承担。目前,德国正在打破上述约束,开始从组织外聘请专业人士担任董事。”[9]

(三)构建合作组织治理结构网络体系

随着农民合作经济组织多元参与下复合型产业组织体系的构建以及合作组织自身的不断整合,农民合作经济组织治理结构将沿着两级——多级、内部——外部、自我——社会、封闭——开放的路径演变。以垂直或水平整合的方式创办不同层次的农民合作经济组织,构建农民合作组织体系,融入社会治理网络,形成多层级贯通、多体系对接的网络化治理结构。具体来说,应完善以下几个方面:

一是横向联合综合化。合作组织间的联合与合作日益加强,形成横向一体化。“从分散化、小型化向集约化、大型化、集团化经营发展,从单一经济向多元化农民合作经济组织发展,是农民合作经济组织应对市场竞争的必然选择。”[10]第二次世界大战结束以后,西方国家分散的农民基层合作经济组织通过合并和集中,实现了业务的集中和经营规模的扩大,有效地提高了农民合作经济组织的经济效率。

二是纵向经营一体化。生产专业化、一体化是现代农业的基本特征。发达国家和地区的许多农民合作经济组织已向经营一体化发展,成为一个包括产前、产中、产后多种经营业务的综合企业。农民合作经济组织的垂直一体化经营,延长了农业产业链条,提高了农业的比较利益,把农业产前、产后的某些部门重新归还到农业部门。一些农民合作经济组织在经营方式上还出现了连锁化、现代化的趋势。

三是内部结构层级化。农民合作经济组织最初的组织结构是社员 (代表)大会、理事会、监事会。理事会在管理日常事务的过程中不断加强对社员生产和投售过程的管理。而之前的农民合作经济组织管理往往表现为理事长直接面对全体社员,理事会成员对管理没有分工,管理效率十分低下。加之社员需要有合适的组织(以地缘或血缘等关系结成的单元组织)进行交流和自我保护。这就完成了农民合作经济组织管理结构从社——社员向社——组——社员层级管理的演变。

四是外部结构体系化。合作组织之间的合作是合作组织的基本原则,发达国家和地区各种类型的农民合作经济组织都有本行业的联合会和全国性组织。全国联社、地区联社、基层合作社之间一般都不是领导与被领导的关系,而是一种协作关系。美国农场局联合会是覆盖美国联邦及州县的网络组织。日本农协的组织架构自下而上可分为三个层次:市、町、村设立基层综合农协,都、道、府、县农协设立中央会,上层为农协的全国中央会及各类事业的联合会。在我国,类似的组织网络体系正在生长发育。

(四)提升农民在合作组织中的主体地位

在农民合作经济组织制度创新的过程中,必须为在自愿互利基础上进行的组织变迁提供广泛的选择空间,这是提高组织效率、降低制度创新成本的基本保障。[5]59-60要提升农民在合作组织中的主体地位,就必须完善以下两个方面:

一是组织治理自主化。在农民合作经济组织内部存在各种利益群体,这些群体通过领导行为、决策制定与执行、监督行为等来获取自身的利益。组织要生存下去,就必须协调内部各群体的利益冲突,防止组织内耗,自发地进行组织的治理。要以民为本,让农民受益。无论何种形式,不管谁牵头,都必须带动农户,尊重广大农民的自主权,切实维护农民的利益。要尊重农民创造,鼓励多形式发展。在创建和发展农民合作经济组织的过程中,不能强求统一的模式,应当因地制宜,尊重农民的首创精神,鼓励农民大胆探索,多样化发展。要坚持自愿、民主的合作组织原则。在培育、发展和完善农民合作经济组织时,突出以农民为主体的指导思想,尊重农民的意愿,使其独立自主、进出自由地开展劳动合作、资本合作、技术合作和营销合作。政府在扶持和引导农民合作经济组织发展的过程中,既不能“缺位”,也不能“越位”。要推动而不强迫,扶持而不干预,参与而不包办。

二是核心价值回归化。随着农村社会治理日趋民主化、法治化以及《农民合作社法》的实施,农民合作组织成长环境不断优化,民主与公平的核心价值得以体现。我国农民合作经济组织是在转型时期复杂的社会背景下,各参与主体出于自身利益追求的诱致性制度变迁的结果。因此,赢利性是组织核心和持久的特征之一,也是组织实现内部协调的前提和基础。然而,为了获得存在的合理性和成员的认同,农民合作经济组织又必须坚持合作社原则,作为自己独有的特征。“农业合作社的治理结构既不同于以追求利润最大化为目标的投资者所有企业,也不同于不以赢利为目标的一般社团组织。”[3]89“合作社具有社会公平与经济效率的双重目标”[8]40,“公平”和“效率”之间的权衡取舍,是农民合作经济组织发展面临的一个现实难题。在农民合作经济组织发展的初期,“尊重合作社成员基于资源禀赋和角色差异的剩余索取权安排;法律规定可以作为合作社获得政策和资金扶持的重要先决条件,循序渐进地引导农民合作社进行制度调整”[3]75。

[1]我国各类农民经济合作组织已经超过 15万个 [EB/ OL].[2008-05-16].http://nc.mofcom.gov.cn.

[2]中国 (海南)改革发展研究院.农民组织建设[M].北京:中国经济出版社,2005:264-265.

[3]黄胜忠.转型时期农民合作社的组织行为研究:基于成员异质性的视角[M].杭州:浙江大学出版社,2008.

[4]徐旭初,黄圣忠.走向新合作——浙江省农民合作社发展研究[M].北京:科学出版社,2009.

[5]孙亚范.新型农民合作经济组织发展研究[M].北京:社会科学文献出版社,2006.

[6]程同顺.中国农民组织化研究初探[M].天津:天津人民出版社,2003:34.

[7]洪远明.合作经济的理论与实践[M].上海:复旦大学出版社,1996:16.

[8]徐旭初.中国农民合作经济组织的制度分析[M].北京:经济科学出版社,2005.

[9]王景新.乡村新型合作经济组织崛起[M].北京:中国经济出版社,2005:43.

[10]王蒲华.农民合作经济组织的实践与发展——福建实证分析[M].北京:中国农业出版社,2006:186.

F321.42

A< class="emphasis_bold">文章编号:1