中国开征物业税的若干问题初探

胡润田

(中国人民大学法学院,北京100872)

中国开征物业税的若干问题初探

胡润田

(中国人民大学法学院,北京100872)

我国开征物业税的必要性体现在:能增加地方政府财政收入,能促进房地产市场健康发展,调节财富分配、促进社会公平。我国物业税法的制度设计包含立法模式、税权分配和税法要素三方面问题。我国开征物业税,必须具备保障物业税法有效实施的主客观条件:广泛开展物业税教育、引起民众的关注与讨论,完善房地产评估体系,协调好物业税与相关税费的关系。

物业税;立法;开征条件

“物业”一词译自英语的“property”或“estate”,源于我国香港和东南亚国家,指以土地或土地上的建筑物形式存在的不动产。[1]211物业税是对财产的存量征税,即对某一时期的财产,按其数量或价值进行征税。

党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确提出“实施城镇建设税费改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应取消有关收费。”《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,在第三十二章“推进财政税收体制改革”中进一步明确:“改革房地产税收制度,稳步推进物业税并相应取消有关收费。”可见,我国开征物业税是必然趋势。

一、我国开征物业税的必要性

目前,我国针对土地和房屋的税种主要有:城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、城市房地产税、营业税、所得税、契税、印花税等,学者多从现行房地产相关税费的弊病论述开征物业税的必要性,[2]笔者认为开征物业税的必要性主要体现为三点。

1.能增加地方政府财政收入。1994年我国实行“分税制”财政管理体制以来,地方税一直没有独立的主体税种,不能为地方政府提供稳定、充足的收入,导致地方对中央税收返还和补助的依赖。而根据物业税的特点和国际惯例,物业税能成为地方税收体系中的主体税种,增加地方财政收入。

2.能促进房地产市场健康发展。我国目前房地产税费集中在开发环节征收,而保有环节课征的税费很少,这就对房地产的健康发展设置了障碍。表现之一:大多数由使用者无偿取得的土地仍然被近似无偿地持有着,既抑制了土地的正常交易,又助长隐性流动的蔓延。据审计署审计结果公告,2002年,农业部未经国务院机关事务管理局批准,越权批复农科院利用15亩国有划拨农业科研土地使用权,与民营企业合作开发建设高科技综合实验楼,建设规模2.75万平方米。该项目2005年9月开工,2008年3月竣工验收,实际建设成写字楼、商铺和商品房,建筑规模9.58万平方米,农科院按照协议分得写字楼2.88万平方米,占建设总规模的30%。民营企业分得6.7万平方米,已取得销售收入9.08亿元。[3]开征物业税,将使这类乱象消失,促进我国房地产市场健康发展。

3.调节财富分配,促进社会公平。现代市场经济的自由竞争必然带来收入分配差距的拉大,我国社会主义的国家性质决定了缓解贫富差距扩大是我国政府的主要宏观调控目标之一。根据西方国家经验,作为财产税的物业税具有调节财富分配、促进社会公平的功能,而我国现行财产税制又没有较好地发挥这样的作用。[4]因此,要尽快开征物业税,促进和谐社会建设。

二、我国物业税法的基本制度设计

现代国家开征新的税种,必先立法,此即税收法定原则。其内涵是:税法主体的权利义务必须由法律加以规定,税法的各类构成要素都必须且只能由法律予以明确规定;征纳主体的权利义务只以法律规定为依据,没有法律依据,任何主体不得征税或减免税收。税收法定原则已为当代各国所公认,其基本精神在各国宪法或税法中都有体现。[5]72我国要想开征物业税,必须加快物业税立法。

我国的税收实体法主要包括流转税法、所得税法、财产税法和行为税法四大体系。目前,增值税已经由“生产型”全面转为“消费型”,呈现不断完善的趋势。所得税法制度,经过多次的修订完善,特别是以新《企业所得税法》的规定为标志,逐渐呈现同国际税法接轨的态势。而财产税法改革相对滞后,难以适应市场经济快速发展的要求。2007年10月1日实施的《物权法》,对物权的归属和利用作出了全面规定。特别是对不动产所有权、业主的建筑物区分所有权,建设用地使用权,不动产登记制度等方面的规定,不仅为物业税的开征提供了必要的法律根据,也对物业税的开征提出了法律要求。[6]因此,要加快物业税立法,以健全我国财产税法体系。

我国物业税法的制度设计包含立法模式、税权分配和税法要素三方面问题。

1.立法模式。物业税立法模式有两种形态,即一般财产税立法模式和特别财产税立法模式。

1)一般财产税立法模式,是指将纳税人所有的财产包括动产和不动产综合起来进行评估,然后按不同的税率予以课征。该模式较为公平,但是要求有较高的税收征管水平、完善的财产登记制度和流通管理制度,税务机关必须具备及时监控财产流向的能力。笔者认为,我国实行这种财产税制尚不现实。

2)特别财产税立法模式,是对房产和地产单独或合并课征财产税。实践中,该模式衍生出三种子模式:①房产税附属于土地税的立法模式。如泰国的土地税包括对房产和房产占用的土地征收的房地产税,以及对所有土地征收的地方发展税。②房产税与土地税分别立法模式。该模式容易招致纳税人的不满,不宜继续采用。③房产税与土地税混合分离制的立法模式。其要义在于,不同财产门类如房屋、土地和其他建筑物都归于一个统一的税名之下,但税法构成要素可按不同的财产类别分别予以规定。新加坡、巴西等国的不动产税采用该模式。[1]231

笔者认为,我国物业税法应采用房产税和土地税混合分离的立法模式,即在统一的物业税名称下,对土地和房屋等建筑物分门别类规定税率。

2.税权分配。物业税税权分配,应遵循经济法的平衡协调原则。平衡协调原则作为经济法之社会本位的体现和基本要求,无论在宏观抑或微观领域的调整中均发挥着基本指导准则的作用。[7]65

1)物业税立法权分配。根据我国《立法法》第8条规定,税收基本制度方面的问题,只能由全国人大及其常委会通过法律加以规定,以确保关涉人民重大财产权益的税收事项由人民通过代议机关自己决定。但这并不排除对一些非基本的税收立法事项和立法要素可以赋予地方税收立法权,笔者认为,可将物业税的部分事项和要素的立法权赋予省级地方立法机关。

2)物业税收益权分配。作为全国率先实行物业税“空转”运行的城市,深圳制定了《深圳市综合配套改革三年(2009-2011年)实施方案工作安排表》,提出“2009年将开展准备工作,适时探索开征物业税,合并城镇土地使用税、房产税;2010年上半年将实施调整城市维护建设税和教育费附加计税依据,由以增值税、消费税和营业税税额为计税依据,改为按照销售(营业)收入的一定比例计征,成为独立征收的税(费),并于下半年试运行”。

如前文所述,物业税的收入应归地方所有,使之和营业税一起成为地方的主体税种,保障地方有稳定的财政收入,满足地方公共服务所需的财力。我国进行物业税“空转”试点有深圳、北京、辽宁、江苏、宁夏、重庆、河南、安徽、福建、大连等省区市,“空转”三年多不能变“实转”,关键之一也是如何处理好中央财税和地方财税的分配关系。

诚如“鹅毛理论”(17世纪法国国王路易十四的财政部长柯尔贝有一句名言:征税的艺术就像从鹅身上拔毛,既要多拔鹅毛,又要少让鹅叫)所示:税权的划分不是一般的科学,在很大程度上更是一门艺术。[8]75将物业税划归地方体现了平衡协调的价值观,一方面使地方政府有征收物业税的积极性,另一方面地方政府乐于将收入用于推行基础设施和公用事业建设,提高房地产的价值,促进房地产市场的健康发展。

3.税法要素。税法要素,是指各种单行税种税法具有的共同的基本构成要素的总称,分为定义性要素、规则性要素和原则性要素。[5]59我国物业税法也应包括这三部分构成要素。

1)定义性要素。名正则言顺,物业税概念的明确,有利于物业税法的实施。物业税,是指对土地、房屋等不动产,要求其使用人或所有者按期缴纳一定税款的税种。

2)规则性要素。我国物业税法的规则性要素主要有以下内容:

①纳税人。物业税的纳税人,为在我国境内拥有不动产所有权或者使用权的单位和个人。

②课税客体。课税客体,包括征税范围和计税依据两个方面。物业税的征税范围是纳税人所有或占有、收益的土地、房产和房地合一的不动产及其附属物。物业税的计税依据是房地产的评估价值,通过定期评估以反映房地产的现价。

③税率。如前所述,物业税的部分事项和要素的立法权可赋予地方,可由中央规定物业税的幅度税率,由省、自治区、直辖市人民政府在规定的幅度范围内,根据各地市政建设状况、经济繁荣程度以及房屋等级等实际情况,因地制宜地确定本地区的适用税率。

④纳税环节、期限、地点。物业税纳税环节是物业保有期间,物业税可实行按年计算、分期缴纳的征收方式。纳税地点为物业所在地,可由县级地方税征税机关负责,乡镇级机构具体落实。

⑤税收优惠。物业税法可以做出以下减免规定:其一,对非商业用途而占用的住宅房地产实施减免,免征额可采用对人均免征额的方法,该免征额应参考当时的经济社会发展和物业评估值确定。其二,对国家机关、军队和各种非营利(科研、医疗、慈善、教育等)组织的自用不动产及社会公共物业免税。其三,对弱势群体减免。其四,对重大灾情减免。以上具体减免情形,可以授权省级地方立法机关确定。

⑥法律责任。规定物业税纳税人的责任、扣缴义务人的责任、税务机关及其工作人员的责任。

3)原则性要素。物业税法基本原则有:

①税收公平原则。税收公平原则是指创造平等竞争的环境,按收益征税,依据能力负担,其中与房地产课税最相关的标准就是受益原则和能力原则。[9]220根据受益原则,当地方政府提供的公共设施使得房地产的价值提高,给房地产的拥有者带来利益时,纳税人应当按照从政府公共支出中获得的收益大小来分担税收。根据能力原则,对任何社会组织或公民个人履行纳税义务的规定应一视同仁,根据房产情况(包括基本用途、性质、位置)的不同设置不同的税率,充分利用起征点、扣除额等减免税政策。

②保障公民权利原则。保障公民权利原则包括民生原则和不增加纳税人负担两方面。民生原则要求,通过开征物业税引导人们合理消费,实现“居者有其屋”。不增加纳税人负担在物业税法中体现为,考虑纳税人的承受能力,合理地设置税率,简化征税手续,在纳税期限、地点、方式上给纳税人最大便利。

③税收效率原则。该原则要求物业税的政策措施能为纳税人接受,征收有效进行,同时,赋予地方政府适当的税收管理权,使各地按照实际情况选择合适的征收方式。

④保证财政收入原则。该原则要求保证政府财政收入的稳定与可持续增长。就我国物业税法而言,要合理确定征税范围、税率及优惠措施。

三、我国开征物业税的条件

我国开征物业税,还必须具备保障物业税法有效实施的主客观条件,主要有以下几点。

1.广泛开展物业税教育,引起民众的关注与讨论。通过舆论宣传物业税,既有利于民众参与税收制定,也有助于在具体制度设计中吸纳民意,还能达到“真理越辩越明”的效果,消除民众对物业税的抵触心理。

2.进一步完善房地产评估体系。由于房地产的评估价值决定了物业税款的多少,因此,房地产的评估体系将极大地影响物业税法的实施效果。就评估主体而言,有人认为在税务机构内设置房地产评估管理机构;有的认为应由房地产部门负责评估;也有人建议将现行三个评估机构改革为一个综合的物业评估机构,并设立中央、省(直辖市)、地市三级物业税评估机构。笔者认为,我国应充分利用已建立的房地产评估市场,现有的会计师事务所、审计师事务所等评估机构完全可以胜任该项工作。同时,我国要制定房地产评估的法规与操作规程,确定科学合理的评估方法,建立与不动产登记、评估有关的信息数据库,建立和完善纳税人对评估结果的异议和监督机制,以保障纳税人的权利。

3.协调好物业税与相关税费的关系。物业税的出台涉及一些税种和收费项目的归并及相关税费项目的处理,切实地影响到各方面各部门的利益,应做好相应的制度配套与协调工作,不可盲目推行。

物业税的出台将给社会带来各方面的变动,特别是全球金融危机爆发以来,我国房地产行业不仅没有按照国家预定计划完成调整,反而继续制造着泡沫,进入更深的虚假繁荣阶段,高企的房价远远超出了老百姓的购买水平,已购房者和炒房者如坐针毡唯恐房价泡沫破裂,无房的市民则不能安居乐业。在此背景下,我国物业税的任何一个细枝末节都将刺激人们的神经,给社会带来巨大影响。因此,应该在对相关问题展开充分调查的研究基础上,谨慎进行物业税的制度设计。有学者指出:“物业税开征后,可能先期针对企业征收,中期针对个人购买的豪宅征收,最后才会对个人购买的普通住宅征收。这个过程预计会有三四年。”[10]笔者认为,类似于此类物业税征收先后顺序的问题都是可以而且应该进行深入探讨的。然而,目前在我国物业税法研究中,这样的具体制度设计并不多见,由此可见我国开征物业税还有很长的路要走。

[1] 李延荣.房地产法研究[M].北京:中国人民大学出版社,2007.

[2] 张富强.关于我国物业税立法的基本构想[J].法学家,2009(1).

[3] 国家审计署.54个部门单位2008年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果[J].审计结果公告,2009(12).

[4] 冯源,庞炜.对物业税公平功能的思考[J].税务与经济,2007(4).

[5] 徐孟洲.税法原理[M].北京:中国人民大学出版社,2008.

[6] 施正文.《物权法》实施与开征物业税[J].税务研究,2008(9).

[7] 潘静成,刘文华.经济法:第3版[M].北京:中国人民大学出版社,2008.

[8] 张守文.财税法疏议[M].北京:北京大学出版社,2005.

[9] 刘剑文.追寻财税法的真谛[M].北京:法律出版社,2009.

[10] 吕天玲,卢轶.物业税短期开征可能性不大[N].南方日报,2009-05-27(B01).

Abstract:The necessity for the levy of property tax in China is reflected in three aspects:to increase the local revenue,to promote the healthy development of the real estate market,to regulate the distribution of wealth,promote social equity.China’s property tax law design includes three basic problems:legislation model,tax power allocation and tax elements.China’s levy of property tax have subjective and objective conditions,such as broad education on property tax to cause public concern,the improving of real estate appraisal system,and coordinate the relations of property tax and relevant taxes.

Key Words:property tax;legislation;conditions of introduction

Some Issues on China’s Property Tax Levy

Hu Runtian
(School of L aw,Renmin University of China,Beijing100872,China)

D922.22

A

1671-2544(2010)01-0114-04

2009-09-15

胡润田(1982— ),男,湖北武穴人,中国人民大学法学院硕士研究生。

(责任编辑:张晓军)