浅析当前我国农民政治参与的制度支持

蔡振亚，华创业

(中原工学院人文社会科学学院，河南郑州450007)

浅析当前我国农民政治参与的制度支持

蔡振亚，华创业

(中原工学院人文社会科学学院，河南郑州450007)

当前国家为我国农民有序政治参与提供了很好的政治基础，但是制度还很不完善，存在一些不足。农民政治参与仍然以非制度为主，暴露了许多缺陷。因此，强化我国农民政治参与制度化建设已经成为解决当前农民政治参与问题的关键所在。

农民;政治参与;制度支持

政治参与是指公民通过各种方式参与国家政治生活并影响政治体系的构成运行方式、运行规则和政治过程的行为。［1］农民制度化政治参与主要是指当前我国广大农村农民依据宪法、法律以及规章制度等所赋予的权利，直接或间接地通过投票、开会、上访、诉讼等各种形式，参与国家的政治生活，表达自己的政治愿望，通过试图影响政府各级部门决策的有序政治参与形式，达到保护农民切身利益的政治参与行为。我国是以农业人口为主的国家，因此，农民的政治参与状况，对我国民主政治的发展起着举足轻重的作用。现阶段，我国农民政治参与种种问题的出现，特别是非制度化政治参与问题的扩大化，在很大程度上是源于农民政治参与的制度构建与运行等环节上的缺位。笔者认为，解决当前我国农民政治参与无序化的问题关键在于加强现有制度的建设和新制度的设计。

一、人民代表大会制度

人民代表大会制度是我国现行的根本政治制度，体现了我国人民民主专政制度的本质。我国《宪法》规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。各级国家的行政机关、审判机关和检察机关都由它产生，对它负责，受它监督。”我国的人民代表大会制度具有权力上的最高性，不受其他国家机关的牵制，是我国人民行使政治权利的全权机关，在整个国家权力机关的设计中居于最高地位。在我国各省、自治区、直辖市等地方各级人民政府中设立的各级人民代表大会是本级行政区域内的最高权力机关，它们与全国人民代表大会一起组成了我国国家的最高权力机关。鉴于我国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会在国家政治体系中的地位与作用，农民通过影响人民代表大会的渠道来实现政治参与必然会成为我国农民政治参与的重要途径。当前我国农民通过各级人民代表大会进行政治参与的方式主要有以下几种:

第一，我国农民可以通过直接或者间接提名人大代表候选人的形式进行有序的政治参与。我国《宪法》规定:“中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。”依据我国《选举法》的规定，县级以下人大代表候选人按照选区的提名，通过各政党和人民团体的单独或者联合推荐而产生。因此，农民可以依据自己的实际地位直接或间接推举出自己的代表参与政治活动，来实现自己参与政治和维持自身权益的目的。

第二，我国农民可以通过联系或者影响人大代表的方式进行有序的政治参与。当前我国各级人民代表大会都是由各级人大代表组成的，各级人大代表作为我国国家权力机关的组成人员，是国家权力的直接行使者。因此，我国各级人大代表必须代表广大人民的利益和意志，要对人民负责，接受人民监督。农民通过与人大代表的密切接触和联系来反映自己的政治意愿，还可以给人大代表提意见或者建议，使农民自己关心的问题成为人大代表的议案，并最终形成法律和法规。

第三，我国农民可以通过依法为人民代表大会立法提供参考性意见的方法进行有序的政治参与。我国《宪法》规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”立法权是全国人民代表大会及其常务委员会最重要的职权之一，立法必须遵循的重要原则就是民主参与。也就是说，在法律起草和讨论过程中，立法部门必须广泛听取群众的意见和建议。作为占我国人口绝大多数的农民而言，涉及农民和农村方面法律的起草和讨论，农民有权通过人大代表就其所关注和关心的一系列问题提出自己的修改意见或建议。

二、政治协商制度

随着1956年底我国社会主义改造的基本完成，社会主义制度在全国开始逐步建立起来。应当看到的是，社会主义制度在我国的建立并不意味着各种社会矛盾的消解，社会上仍然存在着许多矛盾，在此基础上，形成了不同的社会利益阶层和利益群体。由于此种矛盾是人民根本利益一致基础上的矛盾，因此，社会主义社会的矛盾是非对抗性的，此类矛盾就要用民主的方法来解决。因而，“就需要建立有利于各个阶层和利益群体的民众对不同利益进行表达和对利益冲突加以协调的政治体制。这种体制在中国体现为共产党领导下的多党合作和政治协商制度”［4］。我国的政治协商制度已经成为我国政治体制中的重要组成部分，也是我国农民实现有序政治参与的必要制度支持。

我国《宪法》明确规定:“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织。”根据此项规定，政治协商制度的主要职能是对国家大政方针、各级地方事务、广大群众生活以及爱国统一战线等重要问题进行民主协商，并提出批评建议，发挥民主监督的作用。此外，“在政治实践中，政协还承担着聚合社会各个方面的利益与要求，并对之加以协调、表达的功能。在政协会议中所形成的各种意见和决议对政治决策过程产生重大影响，有时政协会议还构成了中国政治决策过程的一个必要组成部分”［4］。由于政协在国家政治生活中具有不可忽视的重要作用，农民群众也可以利用这一政治类型实现有序的政治参与。主要表现在:我国广大农民可以通过代表本阶层利益的政协委员的提案表达自己的利益诉求，也可以直接与各级政协组织及其决策者取得联系，反映农民自身的意见和诉求，以实现有序政治参与、自身权益维护的目的。

三、村民基层自治制度

村民基层自治制度指“农村基层人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法参与与村民利益相关的村内事务，实现村民自我管理、自我教育和自我服务”［5］。即在党和各级政府的领导下，我国村民依法通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等有序政治参与形式来实现对本村共同事务的管理与服务，以达到维护本村广大村民利益、实现有序政治参与的目的。

历经二十多年的不断探索和发展，伴随着我国农村基层民主政治建设的逐步深化，如今，我国的村民基层自治制度已经成为农民有序政治参与的一项行之有效的政治制度。我国广大农民不仅享有日益广泛的自治权利和民主权利，而且农民各项权利的行使也逐步得到比较完备的法律保障。从我国现行法律法规来看，村民基层自治制度还得到了宪法、法律、各级地方性政策法规、村民自治章程和村规民约等多方面的支持与保障。但是，当前我国的村民基层自治制度还有许多有待完善的地方。如《宪法》第111条规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”这说明我国现行根本大法《宪法》中没有关于村民自治的定义，而仅仅有村民委员会的定义，从而造成村民自治性质在法律上的空白。

四、听证制度

听证制度的理论渊源来自于英国普通法古老的“自然正义原则”，它包括两个基本的程序原则:(1)任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利。(2)任何人或团体不能作为自己案件的法官。［6］

在我国，听证是指国家机关在作出决定前，为使决定公正、合理，广泛听取利害关系人意见的程序［7］。听证的基本内涵是“听取利害关系人意见”，从而体现了公平正义的法律理念。

从我国1996年以颁布《行政处罚法》为标志正式引入听证制度以来，听证制度业已成为我国行政程序法里共同且颇具重要意义的有序政治参与制度。听证活动已经开始逐步走入广大农民群众的政治经济生活之中，它带来了公民有序政治参与和法制建设观念上的变革。在听证制度之下，包括广大农民在内的普通老百姓在理论上都可以不被动等待政府的指示，就能够主动地提出与他们切身利益息息相关的社会或经济问题，要求有关部门召开相关的听证会，以实现自己的合法利益要求。例如武汉市政府曾经就“城中村”改造举行了听证会，并出台《武汉市实施行政许可听证程序规定》，把听证制度明确为实施行政许可的一个必需的程序，从而最大限度上维护了城市中广大弱势群体即“城中村”农民的合法利益。

五、信访制度

信访即来信来访，最广泛的含义为:“信访，一般被认为是来信来访的简称。它是指社会成员通过书信、电话、电报、访问等形式，向社会组织、管理者反映个人或集体意愿的一种社会政治交流活动。”［2］信访制度作为当前我国农民政治参与、民意表达和解决纠纷的一种特殊政治参与制度，在我国有悠久的历史渊源、深厚的社会根基和普遍的意识基础。实践证明，信访制度作为当前我国农民政治参与的重要制度形式在化解社会矛盾、稳定社会秩序方面发挥了重要作用。

国务院于2005年1月10日颁布的《信访条例》第二条规定:“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”具体是指人民群众通过写信、访问等参与形式，直接向党和政府的各级组织或领导表达自己的意愿，以达到自己的合法权益在国家信访制度中得到圆满解决的目的。

信访既是我国重要的农民有序政治参与和利益表达的制度化形式，也是维护和实现广大农民利益和权益的主要手段，在我国农民有序政治参与中起着积极的和重要的作用。信访作为民意表达的一种方式，既是我国农民参与国家和社会事务管理的一种重要的制度化途径，也是中国特色社会主义政治民主理论的一种经典模式。农民通过信访的渠道参与政治，表达自己的愿望和利益诉求，是农民的一项基本政治权利。经过多年积极的探索，信访已经成为我国农民有序政治参与的重要制度性形式。另外，信访还在调节社会关系和缓和社会矛盾方面具有不可替代的作用，“信访是维护执政党和国家政权公信力和合法性的重要制度设计”［3］。同时，信访又是党和政府密切联系广大农民群众、了解社情民意的一种重要方式。农民通过信访活动实现有序政治参与，充分体现了广大农民对党和国家机关及信访工作人员的信任和期望。党和国家机关及信访工作人员通过信访渠道与人民进行交流和互动，也反映了党和国家机关及信访工作人员对人民群众的尊重。信访制度极大地增强了广大农村和农民群众对党和政府的政治支持，提高了广大农民有序政治参与的效率和热情。

六、恳谈会制度

协商民主源于20世纪后期的西方现代民主理论，是政治参与的最新形式。“协商民主是一种治理形式，其中，平等、自由的公民在公共协商过程中，提出各种相关理由，说服他人，或者转换自身的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上利用公开审议过程的理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性。”［8］我国1999年6月始于浙江省温岭市的“民主恳谈会”制度和2003年7月首创于河南省鹤壁市淇县的“村情民意恳谈会”制度都是基于协商民主的理论展开的。

民主恳谈会是领导与群众之间进行公开对话、平等交流的一项重要制度安排，由座谈会的形式发展而来。在我国传统的座谈会模式中，群众只是被动参与，是单向式的意见汇集。而民主恳谈会则是公民有序政治参与的重要论坛，是双向沟通交流的民主政治的基本形式;是一种原创性的民主载体，具有协商、协调、参与和咨询的功能和意义。［9］伴随着民主恳谈会的进一步发展和完善，浙江省温岭市委、市政府已经致力于将民主恳谈会制度化、规范化;“村情民意恳谈会”也已经在河南省鹤壁市全面推广。当前，民主恳谈会制度在全国特别是广大农村地区产生的积极作用，映射了在我国农村社会变革中广大农民对于自身利益表达诉求的强烈愿望，同时也进一步说明了民主恳谈会制度适应当前我国农村基层民主发展的根本要求，已经成为我国农民实现有序政治参与的不可或缺的制度安排。

温家宝总理在十一届全国人大三次会议闭幕后的记者招待会上说:“公平正义比太阳还要有光辉。”这充分说明了党和政府更加关心农民问题，更加注重社会的公平正义。当前，我国现有的农民政治参与制度模式已经为广大农民有序参与政治、维护自身利益提供了许多行之有效的参与渠道。随着我国经济的进一步发展和社会变革的逐步深入，现有的制度渠道难免会出现不足，这就要求我们必须进一步探索适合农村现状的政治参与法律制度，以满足占我国人口大多数的农民从根本上实现制度化的有序政治参与，促进社会的公平正义。

［1］王浦劬.政治学基础［M］.北京:北京大学出版社，1998: 235.

［2］李慕洁.应用信访学［M］.北京:华龄出版社，1991:2.

［3］曾泽.人大信访工作的理论、问题及改革［J］.信访情况交流，2005(12):71.

［4］陶东明，陈明明.当代中国政治参与［M］.杭州:浙江人民出版社，1998:257.

［5］徐勇.中国农村村民自治［M］.武汉:华中师范大学出版社，1997:3.

［6］王名扬.英国行政法［M］.北京:中国政法大学出版社，1987:152.

［7］应松年.行政程序法立法研究［M］.北京:中国法制出版社，2001:516.

［8］陈家刚.协商民主引论［J］.马克思主义与现实，2004 (3):26－34.

［9］王浦劬.民主恳谈，是一种原创性的民主载体［M］//慕毅飞.民主恳谈:温岭人的创造.北京:中央编译局出版社，2005:1.

Analysis on Supporting System of Current Political Participation for Peasants in China

CAI Zhen-ya，HUA Chuang-ye
(Humanities＆Social Science School of Zhongyuan Institute of Technology，Zhengzhou 450007，China)

A good political basis for orderly political participation of the peasants has been provided by China’s government，but the system is far from perfect，and there are deficiencies.The political participation for peasants still mainly focuses on non-system，which has exposed a number of defects.Therefore，the current key issue is to strengthen the system construction for peasants to participate in politics.

peasants;political participation;supporting system

D638

A

1674－3318(2010)04－0005－04

2010－07－06

河南省哲学社会科学规划课题(2008FFX016)

蔡振亚(1963－)，男，河南信阳人，中原工学院人文社会科学学院教授，硕士生导师，研究方向为法治理论与实践。