浅谈以应急警务为基础的城市应急联动系统

刘 嘉，梁国明

（四川警察学院 警训部，四川 泸州 646000）

浅谈以应急警务为基础的城市应急联动系统

刘 嘉，梁国明

（四川警察学院 警训部，四川 泸州 646000）

对突发公共事件的反应速度和决策处理能力是衡量政府应急管理有效性的重要指标。本文描述了公共突发事件的特点与现状，针对常见的问题提出了应急联动的概念，并对以应急警务为基础的城市应急联动与指挥系统进行了分析。

应急警务；突发公共事件;应急联动;应急指挥系统

当今时代，社会突发公共事件频发，如美国“9.11”事件、印度洋海啸、波及全球的SARS病毒、去年发生在我国汶川的大地震以及台湾“莫拉克”台风灾害等。这些突发事件对人类生命和社会安全造成了巨大威胁。我国，2008年仅自然灾害中雪灾造成的损失就达1111亿元、汶川地震损失8451亿元，若再加上事故灾难（如矿难）、社会安全事件及“三鹿奶粉”等公共卫生事件，损失更为惊人。因此，认识和处理突发事件已成社会关注的重要问题。

目前，国际上对突发公共事件有代表性的定义是欧洲人权法案对“公共紧急状态”(Public Emergency)的解释，即“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁”。本文所提及的突发公共事件是指危害人民生命、财产、社会安全与稳定的突然爆发的事件。所谓紧急状态，是指突发性的现实危机或者预期可能发生的危机，在较大空间范围或者较长时间内威胁到公民生命、健康、财产安全，影响国家政权机关正常行使权力，必须采取特殊的应急措施才能恢复正常秩序的特殊状态。《国家突发公共事件总体应急预案》将突发公共事件分为自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件四大类。

在西方发达国家，应急联动系统已成为城市公共事业建设的标准配置，而我国大多数城市一直采用分部门、分灾种的单一灾情的救援体制和灾害管理模式，应对大规模的区域性自然灾害则更多地依靠政治优势和组织优势。在防灾救援体制上，按照不同的责任主体，设有国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案五个层次。但是大多数城市仍然缺乏统一有力、责任明确的应急管理指挥系统，在应对突发公共事件时，往往无法形成统一力量，也不能及时有效配置分散在各个部门的资源。

一、建立城市应急联动系统的必要性

分析突发公共事件的内因与现状，加强城市应急保障能力建设，建立一个迅速、科学、有效的突发事件预警机制和紧急反应机制，已成为当前提升政府执政能力的重要课题。应急联动系统作为突发公共事件信息的“汇集点”和“智能库”（包括数据库、预案库、模型库和决策技术库等），占有大量事件危险源和事件现场确认、整合、分析、提取的信息，能提供不同条件下突发事件的科学动态预测与危险性模型化分析，判断预警级别并快速发布预警，进而作为整个应急指挥决策的“控制台”，落实应急预案，调整救援措施，实现科学高效处置，是现代国家应急管理的重要基础设施。

二、应急联动的实现

前述情况的存在，迫切要求建立一个政府直接领导下的统一高效和高度权威的突发公共事件应急指挥调度中心，且政府各有关职能部门统一接受该中心的指挥调度，相互之间形成协同运作的良性互动关系。

所谓应急联动，就是整个城市或在更大区域采用统一的民众求助报警号码，将公安、急救、防洪、防震、公共事业、民防等不同政府职能部门的运作纳入到一个统一的应急指挥调度系统中，以供公众报告紧急事件以及政府和有关方面紧急救助，形成集公安、消防、交通、医疗卫生、公共事业等多个部门为一体的社会紧急救助保障体系。城市应急联动的核心概念为统一报警、统一指挥、快速反应、资源共享、联合行动。

三、建立以应急警务为基础的城市应急联动系统

随着城市人口不断增加，城市规模不断扩大，现代化程度不断提升，对政府部门处置各类可能发生的暴力恐怖事件、灾害性事故、群体性事件、自然灾害、疫情等突发性案（事）件以及群众求助的能力和效率提出了新的更高的要求。公安部根据社会的发展需求，构建现代警务机制战略的需要，提出了构建以应急警务为基础的信息灵敏、指挥有力、快速高效、规范有序的综合公安指挥中心的建设任务。这对建立“城市应急联动系统”来说无疑是一个极好的契机。目前，我国各城市在处置应急事件过程中仍然存在指挥协调难、联合行动难、重大事件反应速度慢、应急预案严重缺乏等问题。处于发展初期的应急联动还需要不断地探索部门整合、协同作战的最好体制，使应急联动由战术级上升为战役级。而作为城市应急联动的基础，应急警务适用范围则是：针对恐怖主义突发犯罪，严重暴力性突发案件，重大群体性突发事件，重大突发性灾难、灾害，大型聚集性活动突发险情，要人警卫突发危机，其他公民报警求助的重大突发事件等需要警方进行紧急处置的七类警务活动。

(一)以应急警务为基础的城市应急联动系统

具有现实意义的城市应急联动系统建设模式应是授权模式和协同模式两种模式的有机结合。即市政府利用公安已建的指挥系统软硬件基础资源，将应急联动的指挥权授权给公安，由公安部门牵头，以应急警务为基础，通过网络和通信设施连接多个部门指挥中心和更多基层远程协同终端，联动各有关部门协同出警。政府和各部门之间通过应急网络互联互通信息，政府可以查看到应急事件的处理情况，各个部门之间也可互通应急数据利用。这种结合模式既充分利用了公安部门人力、信息资源优势，又不需要大范围地对各个部门的系统进行改造，提高了各个部门的积极性。即整合原来相对分散、多头指挥、信息不畅的多个指挥调度系统，建立一个以应急警务指挥系统为基础，集各类公共事业联动单位为一体的信息共享、指挥有力、快速高效的城市应急联动系统。

(二)构建以应急警务为基础的城市应急联动系统应注意的问题

当前，我国各级政府都面临如何随时应对灾害性、突发性、恐怖性、群体性事（故）件的问题，故必须加快城市应急联动系统建设。一要加强领导，加大组织协调工作力度。城市应急联动系统涉及公安、卫生、消防、交通、通信、电力、防洪、抗震等众多部门，工作的难点在于转变观念和职能，改革管理机制，通过政府管理与各部门业务流程的整合与再造，理顺工作关系，实现部门间资源的整合与综合利用。二要妥善解决好系统建设资金和运行维护费。城市应急联动系统属社会管理基础设施，建设固然重要，日后的系统运行维护同样重要。应该有计划有保证地解决好城市应急联动系统的运行维护经费问题。三要统筹规划，分步实施。要统筹规划并组织制定城市应急联动与社会综合服务系统发展规划、政策措施，统一标准、规范，实现城市各业务系统间的互联互通和资源共享，建立统一的城市应急协调指挥中心，合理配置资源，尽可能扩展系统的覆盖范围。四要建立完善的城市应急联动系统运行和管理机制。明确规定城市应急联动系统的法律地位、工作职责、指挥权限、服务标准和渎职责任，给予群众投诉的权利；尽可能扩大服务种类，提高服务质量。五要依托“三台合一”后的“110”联动机制，以其相对先进的装备设施和网络化的一线应急骨干力量，提供应急处置的机制环境和资源空间。遇有重大紧急事件时，可作为政府最高首长应急指挥的司令部；在日常工作中，理顺公安体制内外的各种行政关系（如公安内部警务体制、医疗急救、三防等），统一指挥，协同作战，提高政府综合服务能力和现代化城市管理水平。六要在提高应急联动系统的技术水平上下功夫。系统建设涵盖信息资源开发、利用和共享，包括各业务系统的互联互通与资源共享、服务共享和网络共享等方面。重点解决信息交换沟通的时效性、稳定性、安全性以及多种交换途径等问题，增强政府应急处置的主动性、联动性、快速性和高效性。

以应急警务为基础的城市应急联动系统是一项利国利民的社会系统工程，因此，应以《突发事件应对法》颁布实施为契机，加快“一案三制”（建立健全应急预案、机制、法制、体制）建设，逐步对我国城市政务体制、应急警务体制和勤务机制进行改革和重构，推动应急联动系统建设，从而保障广大人民群众的生命财产安全，维护社会的稳定，促进我国应急防减灾社会化和产业化的发展。

［1］任进.突发公共事件应急机制:美国的经验及其启示[J].国家行政学院学报，2004.(2).

［2］池宏,计雷等.城市突发共事件应急管理体系研究[J].中国安防产品信息，2005.(4).

［3］王文俊.应急联动系统的建设模式[J].信息化建设，2005.(8).

［4］王彦学,沙贵君.美国、欧盟应急联动系统模式及对中国的启示[J].中国人民公安大学学报，2008.(1).

［5］孙茂勤,高光斗.紧急警务指挥的理论与实践[M].北京：群众出版社，2004.

【责任编校：谭明华】

The Urban System of Integrated Emergency Response Based on Police Emergency

Liu Jia,Liang Guoming
(Sichuan Police College,Luzhou 646000,China)

The speed of response and ability of decision making and processing are important indexes to measure the effectiveness on government's emergency management.This article described the features and current situation of public emergency,put forward the concept of emergency response coordination against frequently asked questions,and analysed the urban system of integrated emergency response based on police emergency.

police emergency;public emergency;emergency response coordination;the system of integrated emergency response

D924.1

A

1673 2391（2010）01—0013—03

20091121

刘嘉，男，江苏靖江人，四川警察学院警训部讲师，教育学硕士；梁国明，男，四川金堂人，四川警察学院警训部教授。