国际能源合作中的国家能源主权原则研究

杨振发

(昆明理工大学法学院,昆明650224)

国际能源合作中的国家能源主权原则研究

杨振发

(昆明理工大学法学院,昆明650224)

文章介绍了作为国际能源合作的重要基础的国家能源主权原则的概念和渊源,认为国家能源主权是国家主权原则在国际能源合作中的要求,具体表现为国家对本国能源事务的自主权、国家对其境内的能源资源的永久主权、国家对境内能源外资实行国有化或征收的权力及国家对能源外资的管辖权;同时,能源主权是发展中的能源资源国谋求经济独立与发展的前提。本文认为国家能源主权原则的具体使用在新的全球能源合作机制中将面临着调整,需要适度现实国家能源主权原则,同时,需要防止滥用国家能源主权而形成的资源民族主义,从而对国际能源合作造成负面的影响。

能源主权;国际能源合作;资源民族主义

国际能源合作主要是指不同主权国家政府、国家能源公司、国际能源组织和超越国家界限的自然人与法人为了共同的利益,在石油、天然气生产领域中以生产要素的移动与重新组合配置为主要内容而进行的较长期的能源协作活动。国家间的能源政策协调也是国际能源合作的重要内容。

主权是指一个国家所拥有的独立自主地处理其内外事务的最高权力。国家凭借这种权力可以以最高权威和独立自主的方式处理它的一切内部事务和外部事物,而不受任何其他国家或实体的干涉和影响。国家经济主权是国家主权原则在国际经济法领域内的具体体现,它构成了新的国际经济秩序的基础。国家经济主权表现在国家对其全部财富和资源的拥有权、使用权和处置权,以及对经济活动的支配权等。在内容上,该原则包括国家对其境内一切自然资源享有永久主权;国家对外国投资者及其活动的管理和监督权;以及国家有权决定对境内的外国资产实施国有化或征收的措施等。随着全球化进程向纵深发展,资源,特别是具有战略意义的重要或稀有资源越来越具有战略意义。作为一国经济主权一部分的资源主权越来越涉及政治主权范畴。而能源(石油、天然气、煤炭、核能等等)同时属于资源范畴,能源主权也相应成为资源主权的重要组成部分。能源主权涉及其政治利益、安全利益与发展利益,攸关一国的战略利益与战略安全,它既是政治主权范畴,也是经济主权范畴,战略意义凸显。

国家能源主权的概念,在能源领域可以从狭义和广义两方面加以界定。狭义的能源主权,是指主权国家对其能源资源的永久主权。广义的能源主权,是指国家在国际能源活动中,有选择国家能源制度和参与、协调国际能源秩序等重大能源问题的最高独立决策权。能源主权作为国家经济主权在能源领域的表现,具有对内最高属性和对外独立性。国家能源主权原则是国际能源合作法律的基础与前提,是国际能源合作的首要基本法律原则。

一 国家能源主权原则的渊源

能源主权原则是国家主权原则在国际能源合作中的要求,也是国家经济主权原则的体现,最终目的在于维护国家主权,保证国家对一国境内的能源投资和开发活动享有充分的自主权和管制权。经济主权原则是第二次世界大战后发展中国家为建立国际经济新秩序,与发达国家经过不断激烈斗争,从而逐渐形成的被国际社会公认的一项基本原则。第二次世界大战后,殖民地、半殖民地国家虽然在政治上取得了独立,但在经济上仍受宗主国和西方发达国家的控制,其自然资源和国家经济命脉仍掌握在西方国家手中,经济发展受到严重阻碍。广大发展中国家为了维护国家的经济主权,与发达国家在国际舞台上进行长期斗争,国家的经济主权原则逐渐被联合国文件所确认。1952年联合国《关于自由开发自然财富和自然资源的权利的决定》明确规定自由开发自然资源是主权所固有的内容。1962年联合国永久主权宣言》正式确认国家对自然资源享有永久主权的原则。1974年联合国《各国经济权利与义务宪章》、《建立新的国际经济秩序宣言》及其《行动纲领》等文件进一步明确了国家经济主权原则的具体内容。

二 能源主权原则在国际能源合作中的体现及意义

在国际能源合作中,能源主权原则是贯穿于能源生产、能源投资、能源运输、能源进出口、能源消费等环节的一项重要原则。

(一)能源主权原则是国家主权原则在国际能源合作中的要求

对能源生产国而言,国家能源主权原则是国家主权原则在能源合作中的表现。具体表现为如下几项权利内容:

1.国家对本国能源事务的自主权

国家对本国能源事务的自主权指各国对本国内部以及外部涉及本国的一切能源事务,享有完全、充分的、独立自主的决定权,排斥任何外来干涉。这是经济主权在能源领域的基本内涵,在国际能源合作中的基本要求,也是国家经济主权原则的具体体现。

能源主权的法律属性就是经济自主权,它同时也是一国的最高经济权力的核心。从权力行使的角度来看,就是指一国有权独立自主地选择本国的能源制度,决定能源事务的最高权力。在国际能源合作中包含两方面的内容,一是独立自主在制定各种国内的和涉外的能源政策和能源立法;二是独立自主地开展对外缔结或参加各种涉及国际能源事务的国际条约的权力。国家对其油气资源享有的永久的所有权、使用权、处置权,可以按照本国的利益和意志选择发展道路、发展计划、勘探、开发、运输能源的立法,管理和调控本国能源活动以及发展本国的对外能源合作,处理与本国有关的国际能源事务,其他任何国家不得以任何形式进行干涉,在国际能源合作中维护国家能源安全。

2.国家对其境内的能源资源的永久主权

能源资源是一国生存和发展的物质基础。国家对其境内的能源资源的永久主权的要求,是在二战结束后得以确立的,也是广大发展中国家为增强其经济独立和维护国家主权的客观需要。发展中国家为了维护本国的经济主权,为了保证本民族的生存与发展,要求国际上确认国家对能源资源的永久主权,便成为发展中国家提出能源资源主权的根本原因之所在。

联合国大会通过的决议、相关宣言成为发展中国家对其境内能源资源永久主权要求的法律依据。就其内涵而言,可以从以下几方面理解:

第一、自由处置能源资源的权力。这是一国对其境内自然资源永久主权所派生出来的核心权利之一。自由处置油气资源的权利,即自由勘探、开发和处置油气资源的权力。

第二、恢复对能源资源的有效控制权和要求损害赔偿的权力。一系列的联合国大会的决议表明能源资源的永久主权对所有遭受外国占领、外国统治或种族隔离的人民和领地也是有效的。

第三、国家按照环境政策管理其能源资源的权力。环境政策的制定与实施是一国能源资源管理权利的具体表现。1972年《斯德哥尔摩人类环境宣言》第21条规定:“各国按照《联合国宪章》和国际法原则,有根据本国的环境政策开发其资源的主权权利,并有责任确保在其管辖或控制的范围内的活动不引起对其他国家或超出其管辖范围内的区域的环境损害。”此外,在一些多边的或区域性国际公约中也都提到了此项权利。

3.国家对境内能源外资实行国有化或征收的权力

在国际能源领域,“国有化”或称“征收”,是指资本输入国基于国家公共利益的需要而对外国能源企业的资产的全部或部分实行征用,收归国有的一种政策、法律措施。

国有化的合法性及补偿问题,长期以来在国际社会中存在着尖锐的分歧。依照西方发达国家一向的观点,东道国只能对能源合作外资承担保护义务,而不享有国有化的权利。经过发展中国家长期斗争,联合国大会最终通过一系列的决议与宣言,解决了有关能源外资国有化及补偿标准问题上的争议。1974年联合国大会第29届会议以压倒性多数票通过了《各国经济权利与义务宪章》,其中规定:“每个国家都有权把外国资产收归国有、征用或转移其所有权。在这种场合,采取上述措施的国家应当考虑本国的有关的法律、条例以及本国认为有关的一切情况,给予适当的补偿。”至此,终于在一项具有重大权威性的国际经济法基本文件中,不但以确切的语言肯定了每个国家必要时可以征用境内能源外资的经济主权权力,而且排除了西方发达国家按照它们的传统观念在能源国有化补偿标准问题上对发展中国家施加所谓的“国际法上的公平标准”的约束。

能源合作国有化问题的焦点主要表现为:发达国家与发展中国家在能源合作国有化赔偿或补偿标准问题上的“赫尔规则”、“卡尔沃主义”及“适当补偿”的分歧;笔者认为能源合作中的国有化法律问题是国有化分歧中的核心所在。能源国有化的法律基础要解决的核心问题就是其合法性权力的最终来源问题。

以美国为首的西方发达国家坚持的“赫尔规则”,就是主张“充分、及时、有效”的国有化最低赔偿标准的观点,是建立在私有财产不可侵犯、保护既得权和反对不当得利的法律基础之上。根据国际法,能源国有化是完全合法的正当行为,根本不是非法行为或无法律根据的行为,因此,西方国家坚持的能源国有化完全赔偿是缺乏法律基础支撑的。

“卡尔沃主义”所依据的法律理论基础是国家主权平等和国民待遇原则。“卡尔沃主义”在历史上对维护发展中国家的主权权益产生过相当大的积极效应,实践中“卡尔沃主义”的精神也普遍得到发展中国家的支持,在许多发展中国家的国内法及国际法则中均有体现。“卡尔沃主义”所依据的法律理论基础的缺陷在于将国家主权绝对化,完全排斥国际法的约束。[5]在能源合作国有化问题上一国完全排斥国际法的约束是不现实的.从能源合作实用的角度,过分强调国家主权,完全拒绝接受国际法上对外资进行的保护义务,只会削弱一国能源领域吸引外资的能力。

“适当补偿”理论的法律基础,西方学者代表性观点认为是不当得利和善意两种。国内学者持有两种观点,一是认为适当补偿的法律基础是“公平互利原则”和国家对其“自然资源的永久主权原则”;二是在认可前一观点的两个依据外,又增加了“国际共谋发展原则”[5]本文认为适当补偿理论的法律基础应是国家能源主权在能源合作领域的表现。能源主权从狭义角度理解,就是各国对能源资源的永久主权。国家对能源资源的永久主权包括勘探权、开发权、拥有权、使用权和处置权,永久主权是绝对的、无条件的。因此当一国对其能源资源实行国有化时,参与开发能源资源的外国投资者不应对由该国的能源资源所产生的利益主张权利,只能就其资产考虑补偿。同时能源资源受到外国或殖民统治的掠夺的国家,有向掠夺者要求损害赔偿的正当权利。

4.国家对能源外资的管辖权

东道国能源外资管辖权是国际能源法上的核心问题。能源外资管辖权是经济主权在国际能源投资领域的具体表现。能源外资管辖权是指东道国在能源领域外资准入、投资待遇、投资保护、投资争议、对外资的国有化等方面所享有的最高管理与监督权的总称。其中外资准入包括外国投资进入东道国的能源领域和对能源外资的审查批准制度。能源外资准入是能源外资管辖权的核心。

(二)能源主权是发展中的能源资源国谋求经济独立与发展的前提

1.发展中国家谋求能源独立是其能源主权的必然要求

发展中的能源资源国对能源资源的永久主权正是经济主权的表现。发展中国家为了维护本国的主权,为了保证本民族的生存与发展,要求国际上确认国家对自然资源的永久主权,要求联合国为此提供法律保障,这正是一国对其能源资源主权提出的根本原因之所在。因此笔者认为,发展中国家谋求能源资源独立的进程,也是主张和丰富能源主权的过程。

2.自主行使本国能源主权是发展中国家能源发展的基础

对任何国家来讲,能源主权都是其能源安全,能源供需稳定、能源健康和持续发展的前提。拥有能源主权本身并不是目的,发展本国经济才是一国能源安全的根本之所在。对于一个国家而言,能源发展意味着该国能够在日益开放的国际环境中增强抗击能源危机和提升能源良性运作的能力,应付诸如能源供需平衡、能源贸易摩擦、能源安全等全球性能源危机,保障自身的能源主权的独立与不受干涉。没有能源主权就不可能奢谈一国的能源发展,能源主权是发展中国家能源发展的前提与基础;自主的能源发展是对能源主权的强化与维护,这不仅是正确的理论先导,更为广大发展中国家的实践所证明是行之有效的唯一途径。发展中国家要维护能源独立,在能源全球化中发展应得的利益,最有效的手段就是将能源主权作为发展能源的有效工具。由于国际能源社会长期以来被各种殖民势力和霸权势力所左右,因此广大发展中国家在争取和维护国家能源主权的斗争历程中将要经历更加漫长而曲折的道路。

三 能源主权原则在新的全球能源合作机制中的调整

能源(主要为石化能源)安全直接影响世界的经济发展,而由于世界能源分布失衡,能源进口国与能源出口国为各自利益而反复博弈,历史上,能源出口国曾多次扩大国家能源主权的范围,加强对本国自然资源的控制,从而推进经济和外交政策目标,逐渐演变为资源民族主义,导致了对正常国际能源合作体系甚至国际关系体系发生威胁。

在能源全球化日益发展的今天,国际能源合作如合作勘探、开采、技术开发等大量实现迫使国家主权所包含的地理因素发生了变化。一方面,大量的政府间国际组织、国际民间组织、跨国公司等在国际能源合作中扮演着越来越重要的角色,另一方面,环境问题、全球气候变化问题日益得到国际社会的重视,单独一个国家无法应对因为全球环境和能源结构调整所带来的变革。一国自愿参与国际能源合作协定和加入国际能源组织,其一方面是一国行使其能源主权权利的表现,另一方面也是其能源主权权力受到了一定的限制的表现。随着《京都议定书》后续条约的谈判逐步深入,新的条约将在能源进口国与能源出口国之间寻找到新的平衡,这样的平衡也势必会对能源出口国的能源主权产生一定程度的限制。在这一大背景下,各国求同存异,在协调主权与部分让渡能源主权的前提下,通过各种对话机制或国际组织的形式,形成新的全球能源合作机制。

能源主权原则是形成新的全球能源合作机制的基石,但是,对能源主义的滥用,将会导致能源民族主义的泛滥,进而影响到国际能源安全。

能源民族主义是指国家控制或支配能源资源,以及由此产生的用这一权力为政治目的服务的可能性。上世纪70年代的石油危机,让一些作为能源大国的发展中国家找到了一种可以抗衡西方大国霸权,推动国际基本力量再分配和国家关系的重新组合的方法。近20年来,从俄罗斯到委内瑞拉、阿尔及利亚、利比亚、玻利维亚、厄瓜多尔、尼日利亚以及哈萨克斯坦,几乎所有的石油生产国都曾经为了实现某种政治目的而采取过明显有能源民族主义倾向的政策。例如俄罗斯,它将拥有的庞大资源作为国家经济发展的基础以及施展国内和外交政策的有力工具。2006年初的俄乌天然气风波与2007年初的俄白油气纷争,让欧洲人体验到了冬日的严寒,也让世人再次看到了滥用能源民族主义导致的灾难性的结果。

随着各国油气资源的开采量先后达到峰值,“后石油”时代已经来临。为应对严峻的全球气候变暖和环境恶化问题,全球的能源结构正悄然发生着变化。能源生产国和能源进口国之间除了互相的博弈,还有相互依存的关系,基于这一背景,能源主权原则的内涵与外延还将随着新的全球能源合作机制形成而不断的调整。

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[责任编辑 自正发]

On Energy Sovereignty Principle on International Energy Cooperation

YANG Zhen-fa
(Law School,Kunming University of Science and Technology,Kunming 650224,China)

The article introduces the definition and legal sources of energy sovereignty principle which is the important basis for international energy cooperation.As the demands for international energy cooperation,energy sovereigntymanifested with the following sub -rights:independence right for the self-owned energy resources;perpetual sovereignty for the energy resources at the territory;the rights of nationalization or expropriation for foreign invested energy resources and the jurisdiction for foreign investment at energy field. And at the same time,energy sovereignty is the prerequisite for the developing energy resources countries to their economy independent and development.The article believes that the energy sovereignty principle faced adjustment under the background of new global energy cooperation mechanis m.Meanwhile,it is should avoid resource nationalis m to making bad effect for international energy cooperation because of abuse of energy sovereignty.

Energy Sovereignty;International Energy Cooperation;Resource Nationalis m.

book=5,ebook=217

D83

A

1008-9128(2010)05-0029-04

2010-3-30

杨振发(1978—),男,昆明理工大学法学院讲师,云南大学国际关系研究院2008级在读博士。