邓小平政治体制改革思想及其历史地位

戴安林

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南 长沙 410006)

新时期最鲜明的特点是改革开放，而改革开放的总设计师是邓小平。他所设计的我国政治体制改革的蓝图，对于我们沿着正确的方向推进政治体制改革，大力加强社会主义民主政治建设，具有极为重要的意义。

一、邓小平政治体制改革思想的主要内容

邓小平设计的政治体制改革蓝图主要包括以下几个方面内容：

（一）政治体制改革的必要性

社会主义社会是一个不断改革和完善的社会。邓小平从社会主义社会的这一特点和规律出发，提出了必须进行政治体制改革。而且指出：“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”[1]

政治体制改革是发展社会主义民主政治的需要。邓小平指出：“进行政治体制改革的目的，总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。”[2]只有不断健全和完善社会主义民主政治制度，才能真正保证人民群众当家作主的权利，发挥他们社会主义建设的积极性。邓小平强调指出：“党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革，就很难适应现代化建设的迫切需要，我们就要严重地脱离广大群众。从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象、权力过分集中现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”[3]邓小平认为这些现象的存在，最根本的原因是党和国家领导体制存在着弊端造成的。他指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[4]改革政治体制是发展社会主义民主的必由之路。

政治体制改革是经济体制改革深入发展的需要。邓小平指出：“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”[5]十一届三中全会以来，对于不适应生产力发展的那部分生产关系进行了重大改革。这种改革必然要求政治体制做出相应的改革，因此，邓小平强调指出：“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通”。[6]正是由于经济体制改革的深入发展，迫切需要改革现存的政治体制。

政治体制改革是为了实现社会主义现代化的需要。邓小平指出：“我们的改革要达到一个什么目的呢？总的目的是要有利于巩固社会主义制度，有利于巩固党的领导，有利于在党的领导和社会主义制度下发展生产力。”[7]本来，社会主义制度的确立，为生产力的发展提供了广阔的前景。可是，由于我们以高度集中的政治经济体制去领导搞建设，使官僚主义、命令主义、瞎指挥、浮夸风得以泛滥。再加上我们曾急于求成，盲目求纯，不顾生产力水平低的状况，急于进行生产关系的变革，以及搞“以阶级斗争为纲”等“左”的做法，而没有能够集中力量去发展生产力。邓小平深刻总结历史的经验教训，认识到要建设社会主义现代化，就必须集中力量发展生产力；要集中力量发展生产力，就必须对过去那套高度集中的政治体制进行改革。因此，他特别强调指出“如果现在再不实行改革，我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送。”[8]事实也证明，改革现存的政治体制，是推动我国社会主义现代化建设的一条基本经验。

（二）政治体制改革的目标

政治体制改革是一项长期的战略任务，所以邓小平特别重视政治体制改革目标的确立。他明确提出了长远目标和近期目标。

政治体制改革长远目标。邓小平认为：政治体制改革的总方向“是为了发扬和保证党内民主，发扬和保证人民民主。”[9]“我们政治体制改革总的目标是三条：第一、巩固社会主义制度；第二、发展社会主义社会的生产力；第三、发扬社会主义民主，调动广大人民的积极性。而调动人民积极性的最中心的环节，还是发展生产力，提高人民的生活水平。生产力发展了，人民积极性调动起来了，社会主义国家的力量就增强了，社会主义制度就巩固了。”[10]

政治体制改革的近期目标。邓小平指出：政治体制改革“第一个目标是始终保持党和国家的活力。”“第二个目标是克服官僚主义，提高工作效率。”“第三个目标是调动基层和工人、农民、知识分子的积极性。”[11]

（三）政治体制改革要解决的主要问题

邓小平不仅提出了政治体制改革要达到的目标，而且详尽地阐述了为实现这个目标而要解决的主要问题。

实行党政分开。邓小平针对我国政治体制中存在党政不分、以党代政的严重弊端，明确指出：“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”[12]把党政分开放在首要位置是因为，第一，党政不分是造成我国政治体制种种弊端的主要因素。由于党政不分，必然使权力过分集中于党组织，集中于个人或少数人手里，造成官僚主义。第二，党政不分是政治体制改革要解决的主要矛盾。我们党是执政党，如果党包揽政府事务，不仅不利于发挥政权的作用，而且也削弱了党的领导。所以理顺党政关系，是政治体制改革的关键，关系到加强党的领导和各项改革措施顺利实现的重大问题。

下放权力。邓小平指出：政治体制改革“第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。”[13]权力过分集中是我国现行政治体制的一大弊端。由于各方面权力集中于党委机关，基层权力过分集中于上级领导机关，地方某些权力过分集中于中央机关，结果是中央和上级领导机关事无巨细管了很多事务性工作，使自己陷于官僚主义。而地方和基层缺乏自主权，失去应有的活力。因此，必须下放权力，正确处理集中与分散的关系。

精简政府机构。邓小平指出：政治体制改革“第三个内容是精简机构”。[14]“现在，我们的经济管理工作，机构臃肿、层次重叠，手续繁杂，效率极低。政治的空谈往往淹没一切。”[15]随着社会主义市场经济发展，要求转变政府机构的职能，按照政企分开、简政放权的原则，精简机构，改变不适应市场经济的管理体制，使政府对企业由直接管理为主转变为间接管理为主，由行政手段为主转变为以经济、法律手段为主，建立精干高效率的行政管理体制。

改革干部人事制度。我国面临着现代化建设的艰巨任务和干部队伍的现状不能适应之间的矛盾，而解决这个矛盾，就必须改革干部人事制度。因为，第一，改革干部人事制度是培养和选拔大批优秀干部的前提。邓小平指出：“现在我们国家面临的一个严重问题，不是四个现代化的路线、方针对不对，而是缺少一大批实现这个路线、方针的人才。道理很简单，任何事情都是人干的，没有大批的人才，我们的事业就不能成功。所以，现在我们搞四个现代化，急需培养、选拔一大批合格的人才。”“这是一个战略问题，是关系到我们党和国家长远利益的大问题。”[16]第二，干部人事制度改革将给党和国家增添生机活力。邓小平指出：“要按照‘革命化、年轻化、知识化、专业化’的标准，选拔德才兼备的人进班子。”[17]“那一天中国出现一大批三四十岁的优秀的政治家、经济管理家、军事家、外交家就好了。同样，我们也希望中国出现一大批三四十岁的优秀的科学家、教育家、文学家和其他各种专家。”[18]第三，干部人事制度改革能够提高党和国家机关的办事效率。党和国家机关办事效率不高的重要原因就是有关制度不健全，存在弊端，邓小平指出：“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的明确的规定。”[19]

发展社会主义民主。邓小平指出：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。”[20]他强调指出，政治体制改革的目标之一就是“发扬社会主义民主，调动广大人民的积极性。”[21]他还指出：“调动积极性是最大的民主。”[22]调动积极性要创造民主条件，我们“要重申‘三不主义’：不抓辫子，不扣帽子，不打棍子。在党内和人民内部的政治生活中，只能采取民主手段，不能采取压制、打击的手段。宪法和党章规定的公民权利、党员权利、党委委员的权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯。”[23]而这些都需要通过政治体制改革才能加以解决。

加强社会主义法制建设。邓小平指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化”。[24]“民主和法制，这两个方面都应该加强，过去我们都不足。要加强民主就要加强法制。没有广泛的民主是不行的，没有健全的法制也是不行的。”“民主要坚持下去，法制要坚持下去。这好像两只手，任何一只手削弱都不行。”[25]

（四）政治体制改革遵循的基本原则

进行政治体制改革，是一项十分错综复杂的社会系统工程，牵动面非常广泛。因此，为了保障政治体制改革能够沿着正确方向发展，邓小平提出了必须遵循的基本原则。

必须在共产党的领导下进行。邓小平指出：“改革党和国家的领导制度，不是要削弱党的领导，涣散党的纪律，而正是为了坚持和加强党的领导，坚持和加强党的纪律。在中国这样的大国，要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义，没有一个由具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党，没有这样一个党的统一领导，是不可能设想的，那就只会四分五裂，一事无成。这是全国各族人民在长期的奋斗实践中深刻认识到的真理。我们人民的团结，社会的安定，民主的发展，国家的统一，都要靠党的领导。”[26]

必须根据我国的实际情况进行。邓小平指出：“中国是这么大的国家，我们做的事是前人没有做过的。中国有自己的特点，所以我们只能按中国的实际办事，别人的经验可以借鉴，但不能照搬。”[27]“改革开放必须从各国自己的条件出发。每个国家的基础不同，历史不同，所处的环境不同，左邻右舍不同，还有其他许多不同。别人的经验可以参考，但是不能照搬。”[28]他强调指出：“我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套。”“我们必须进行政治体制改革，而这种改革又不能搬用西方那一套所谓的民主，不能搬用他们的三权鼎立，不能搬用他们的资本主义制度，而要搞社会主义民主。我们要根据社会主义国家自己的实践，自己的情况来决定改革的内容和步骤。”[29]

必须有秩序有步骤地进行。邓小平指出：“所谓有秩序，就是既大胆又慎重，要及时总结经验，稳步前进。如果没有秩序，遇到这样那样的干扰，把我们的精力都消耗在那上面，改革就搞不成了。”[30]“政治体制改革很复杂，每一个措施都涉及千千万万人的利益。所以，政治体制改革要分步骤、有领导、有秩序地进行。我们不能照搬资本主义国家那一套，不能搞资产阶级自由化。”“一旦不稳定甚至动乱，就什么建设也搞不成。我们有过‘大民主’的经验，就是‘文化大革命’，那是一种灾难。”[31]因此，他强调指出：“民主是我们的目标，但国家必须保持稳定。”[32]

邓小平精辟论述了政治体制改革的必要性、目标、解决的主要问题、遵循的基本原则等等，形成了比较完整系统的政治体制改革思想。

二、邓小平政治体制改革思想的历史地位

邓小平政治体制改革思想的历史地位突出地表现在以下两个方面：

（一）邓小平政治体制改革思想具有鲜明时代特征，丰富发展了马克思主义社会主义民主政治建设理论，为社会主义国家政治制度建设开辟了新道路

邓小平关于政治体制改革的思想是在总结我国社会主义建设的经验教训的基础上，在改革开放和社会主义现代化建设的实践中逐步形成和发展起来的，有着极为鲜明的时代特征。之所以这样说，是因为马克思、恩格斯没有领导无产阶级政党执政的经历。列宁领导苏联十月社会主义革命胜利后，在实践中对社会主义民主政治建设进行过一些探索，提出了一些极富价值的思想观念，但毕竟他去世过早，没有来的及把这些思想定型下来。斯大林领导苏联时间长达30年，但由于他在政治体制上实行一党制，党政不分，苏维埃形同虚设，权力高度集中，破坏了民主与法制，造成了十分严重的危害，成为导致苏共垮台，苏联社会主义制度灭亡，苏联解体的重要原因。新中国成立以后，毛泽东对社会主义民主政治建设进行过一些探索。但从20世纪50年代后期开始，由于他“左”倾错误思想的不断发展，使党内民主生活逐渐不正常，个人集权专断，个人迷信盛行，最终导致发生了“文化大革命”这样的历史悲剧。因此，无论是列宁，还是毛泽东，在社会主义民主政治建设上，并没有形成过一整套成功的经验、成熟的思想来。

任何一种新理论出现都是实践的产物，而邓小平政治体制改革思想的形成和发展，正是适应了时代发展的迫切需要。它标志着我们党总结了执政以来正反两方面的历史经验教训，特别是改革开放和社会主义现代化建设的丰富实践经验，形成了一整套比较成熟系统的政治体制改革的思想，为社会主义国家政治制度建设开辟了一条新道路。

（二）在邓小平设计的政治体制改革蓝图指引下，具有中国特色社会主义民主政治制度正在逐步健全和完善

综观我国30年来的改革开放史，在邓小平设计的政治体制改革蓝图指引下，具有中国特色的社会主义民主政治制度正在逐步健全和完善。

党政分开取得重大进展。十一届三中全会以来，我们党已经逐步改变了一元化的领导体制。党组织不再干涉和包办具体行政事务，从中央到地方建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作，凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论决定和发布文件，不再由中共中央和各级地方党委发指示作决定，政府真正行使了行政职权。现在，我国的各级政府已成为行政管理的中心，建立了严格的行政管理规章制度，实行行政首长负责制。

初步建立起比较完备的法律体系。“文化大革命”的悲剧之所以能在我国发生，重要原因之一便是法制不健全。鉴于这一惨痛教训，改革开放的30年，也就是法律法规建设的30年。在1982年修改和颁布新宪法后，开始修订和制定了一系列新的法律法规。从1979年到2007年，全国人大及其常委会共通过了500多件法律和有关法律问题的决定，国务院制定了850多件行政法规，地方人大及其常委会制定了9500多件地方性法规，社会主义法制建设取得重大进展。在我国政治、经济和社会生活的基本方面，已经做到了有法可依。

坚持和完善了人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国一项根本政治制度，十一届三中全会以来，为了提高人民代表大会在我国政治社会中地位和作用，对这一制度进行了一系列重大的改革。扩大和加强了全国人大常委会的职权和组织，赋予其制定除基本法之外的一切法律的权力，1987年制定了全国人大常委会议事规则，1989年制定了全国人大议事规则，全国人大还设立了专门委员会，委员实行专职化，实现了人大工作的程序化、制度化，加强了人大对行政、财经、司法、检察工作的监督力度；赋予了省、市、自治区和部分较大的市的人大及其常委会制定和颁布地方性法规权力；在县和县级以上的地方各级人民代表大会设立常委会；重视发挥人大代表的作用，1992年制定了代表法，人大代表参政议政的积极性和能力得到明显增强等等。这些措施提高了人民代表大会的权威。

坚持和完善了共产党领导的多党合作和政治协商制度。共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度。1989年，中共中央制定了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》。1993年3月八届人大一次会议通过的宪法修正案规定，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。共产党就重大问题与民主党派进行协商已形成制度。政治协商、民主监督及参政议政的内容有明确规定，民主党派参政议政的渠道得到拓展，一大批党外干部被提拔使用，民主党派在中国民主政治中作用越来越大。

向地方和基层下放权力。为了改变中央权力过于集中的情况，改革开放以来，中央下放权力主要表现在三个方面：一是在下放经济管理权。中央放松对企业的控制，把“条条”直接管理的企业交给地方、交给市场；打破统收统支的财政体制，代之以国税和地税的分税制；实行经济特区、沿海城市和计划单列市的特殊政策，加快不同地区经济发展速度。二是下放政治管理权。改革中央高度集权式的立法体制，变一级立法体制为中央和地方二级立法体制；颁布《民族区域自治法》，规定民族自治地方的自治机关可根据当地的实际情况贯彻国家的政策，并在政治、经济、文化和社会事务方面，享有较一般地区更为充分的自治权。三是扩大社会的基层民主。在基层民主建设方面，最引人注目的发展当属村民自治的推行。1989年12月全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，规定在中国农村逐渐实行村民自治制度，村长和其他村干部完全由村民自由选举产生。据统计，全国农村居民的平均参选率在90%以上。截至2008年底，中国农村已建立起95.7万个村民委员会。中国13亿多人口中有8亿多是农民，率先在农村实行村民自治，对于中国民主政治建设具有特别重要的意义。

大力推进行政机构改革。改革开放以来30年，我国先后进行过五次机构改革。经过机构改革，转变政府职能取得了较大进展，机构膨胀臃肿的顽症得到一定程度的控制。

干部制度改革成效显著。我国政治体制改革是以干部制度改革为突破口的，而干部制度改革则是从破除党和国家干部职务终身制着手。1981年6月，《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确宣布，“党决定废除领导职务实际上存在的终身制”。1982年12月，修改后颁布的《中华人民共和国宪法》规定，各种国家最高职务的每届任期为五年，连选连任，但不得超过两届。这就以国家大法的形式废除了终身制。1993年8月,国务院颁布了《国家公务员暂行条例》，开始用法定考试、公开竞争、择优录取的方法录取国家公务员。2006年1月1日，《中华人民共和国国家公务员法》正式开始施行。公务员法是我国第一部干部人事管理的法律，该法填补了我国关于干部人事管理的法律空白，对公务员实行法制化管理机制。公务员法的颁布实施，将把我国公务员队伍的建设和管理提高到一个新水平，从而有力地促进我国公务员队伍的能力和素质建设。

在邓小平描绘的政治体制改革蓝图指引下，我们在建设中国特色社会主义民主政治道路上迈出了坚实步伐，为构建社会主义和谐社会提供了强有力的政治制度保障，使得我国政治经济文化社会生活已经并还将继续发生巨大深刻的变化。

[1][2][5][6][7][10][11][12][13][14][17][18][21][22][27][28][29][30][31][32]邓小平文选(第 3 卷)[M]．北京：人民出版社,1993.164,177,176,164,241,178,179-180,177,177,177,3 80,179,178,242,229,265,240-241,199,252,285.

[3][4][8][9][15][16][19][20][23][24][25][26]邓小平文选(第2卷)[M]．北京：人民出版社,1994．327,333,150,327－373,150,220－222,331,168,144,146,189,341－342．