“省管县体制”的成本-收益分析

许艳

(北京大学，北京 100871)

一、文献综析

近年来，随着“省管县”改革的思路得到决策层认可，理论界在“省管县”改革的必要性和可行性方面已经取得了一定共识。21世纪后，一些地区逐步推行“省直管县”财政改革试点。在“省管县”体制改革的问题上，学者们集思广益，提出了很多独创性意见，相关学术观点主要可以归为以下几类：

1.省直管县论

这种观点在理论界较为盛行，按照进行程度和改革规模的不同又可以分为市县分治和缩省扩县两种观点，可以说后者是前者的延伸和进一步思考。

（1）市县分治。建立省管县体制的实质就是市县分治、市县脱钩、省直接领导县，这也是省管县体制实行的最基本方式。市县分治并不意味着要撤消地级市，只是撤消市管县行政体制，地级市仍然保留，把市和县处于同一竞争平台，共同受治于省。实行市县分治后，仍然要加强地级市的城市建设，进一步发挥区域性中心城市的带动作用。由于很多地级市远远没有达到区域性中心城市的要求，所以在未来一段时间里，可以将一些与中心城市有着密切关联、不可分割的县、市转型为市辖区，一方面可以减少省级政府的管理幅度，另一方面也为中心城市解决城市发展空间问题。

（2）缩省扩县。在市县分治的基础上，实施省直管县体制，由于少了一个中间管理层级地级市，这无形间扩大了省一级的管理幅度，同时所管辖的行政单位也变得很大。为了保持省的合理管理幅度，理论上有两种选择：缩省或者并县。民政部地名司司长戴均良认为从国内外的经验和管理需要出发全国省级建置可以设50-60个，在划小省区的同时，对规模过小的县可以合并。学术界对此观点意见不一，但大多数认为可以适当地对个别省级行政区划进行调整，但大规模的重新划分和调整省级区划是不可行的，因为大幅度的调整省级区划，必将对区域经济协调发展和社会稳定产生不利影响。

2.市协县论

取消“市管县”行政区传统概念，建立一种新型的“市协县”城乡综合协作区概念。即取消市县之间的上下行政隶属关系，建立一种互相协作的平行互动关系。统筹城乡规划，统筹城乡产业发展，并建立城乡协作的行政管理体制、建立覆盖城乡的基础设施建设及其管理体制、建立城乡均等化的公共服务保障体制、建立覆盖城乡居民的社会保障体系、建立城乡统一的户籍制度、健全基层自治组织等，通过改革探索，加快经济社会快速健康协调发展。

3.扩权强县论

进行扩权强县是改革“市管县”体制弊端的有效途径，并为大多数学者所认可和接受。各地的操作方式大多是在中央政策和法律允许以及原有行政区划不变的情况下，赋予部分县与设区市相同的经济、社会管理权，包括审批权、税收权和人事任免权等极为敏感的权力等。其特点是：第一，赋予县级政府更大的自主权，把一些原本属于地市级政府的行政审批权力直接下放到县；第二，在财政体制上相应增加县级财政的分享比例，增加县级政府收入；第三，选择扩权试点县时，优先考虑综合实力较强的县，兼顾部分中等和贫困县。“扩权强县”改革的直接受益者是原有“市管县”体制下处于弱势或者不公平待遇的县级地区，它们在改革中获得了更大的经济发展权限，并得以重新分配资源。[1]

二、本研究理论视角

已有研究成果对这一问题的研究常采用制度分析，行政分析，政治分析，假设改革成本为0。也就是说，在制度设计的思考中，强调“市管县“与“省管县”两种体制的收益能力的比较，往往忽略了制度转换而形成的昂贵的改革成本，以及由此产生的利益补偿的成本，这可能导致理论与实践可行性的脱节，即方案可行性问题。国家也是“经济人”，只有当制度改革存在预期收益，并且预期收益大于改革综合成本，才有可能进行制度创新。否则，既使推进，亦难长久，且效果不佳。

在研究理论视角上，本文采用CBA分析法，即成本收益分析视角。成本收益分析法(Cost-BenefitAnalysis，CBA)是一种经济决策方法，它是通过比较各种备选项目的全部预期收益和全部预期成本的现值来评价这些项目，以作为决策参考或依据的一种方法。[2]自20世纪30年代开始渗透到政府活动中后，CBA方法被广泛运用于公共项目和公共政策过程中，并为公共部门决策者提供了很好的决策支持服务。

CBA方法着重于成本与收益两方面的计量与比较。但它不是只分析直接的收益与成本，而是分析包括间接的收益与成本在内的全部收益与成本；不限于货币收支的比较，还包括不能用货币反映甚至较难数量化的收益与成本的比较；不是考虑过去实际发生的收益与成本，而是预期决策后与行动方案选择有关的未来的收益与成本原则上，成本的计量应与稀缺资源的有效使用相符合，收益的计量应与政策的发展目标相符合。[3]具体说来，一个方案项目的成本包括基本成本（投资成本和经营成本）、辅助成本（为充分发挥收益而产生的有关成本）、无形成本（生态破坏环境污染等引起的经济损失和社会代价）；一个方案或项目收益相应地也包括基本收益（能直接提供的产品或服务的值）、派生收益（有关派生活动所增加的收入）、无形收益（增进国家安全、社会稳定，改善环境等社收益）。作为公共支出效益评价方法之一，CBA方法主要适用效益是有形的、可以用货币衡量的支出项目，如公共工程项目等。CBA方法指标为：净收益=收益-成本=B-C，成本-效益比值=成本/效益=C/B，其成本效益未经净现值调整。这意味着把投资方案中投入的成本与其发生的收益进行对比，若收益大于成本，表示经济上可行，事情值得做；若收益小于成本表示经济上不可行，事情不值得做。

在CBA分析法(成本收益分析视角)下，对“省管县”的制度绩效进行深入比较，动态地探析制度的成本与收益比。“省管县”在制度绩效上存在以下三种公式。

第一种公式：省管县的潜在收益〈市管县的收益+昂贵的改革成本+利益补偿成本。利益补偿成本指的是：改革中利益受损的一方或双方，因为利益受损，反对改革，除非该方能得到相应的利益补偿，因此需采取“增量改革”思路，来给予该方一定利益补偿，从而构成润滑改革的必要成本。在第一种公式下，总成本大于潜在收益，省管县在经济意义上不是有效的改革，因为失去的比得到的更多，不能形成效率的“帕累托”改善。

第二种公式：省管县的潜在收益〉市管县的收益+昂贵的改革成本+利益补偿成本。在第二种情况下，省管县的潜在收益大于改革的总成本，在这种情况下，改革是有效的，并且由于通过利益补偿得到各方支持，而得以迅速推进。

第三种公式：省管县的潜在收益=市管县的收益+昂贵的改革成本+利益补偿成本。在第三种情况下，省管县的收益等同于总成本，改革并非“经济的”选择。但这种公式出现的概率很低。

在中国，东部、中部、西部的区域差别很大，不同地区会出现不同公式，这就需“省管县”改革实事求是，通过试点而渐进推进。

三、“省管县”体制的成本-收益分析

“市管县”体制是计划经济产物，该体制主要为中心城市服务，县成为地级市的附属行政单位。随着政府管理的信息化和网络化程度不断提高，省管县体制日趋成熟。省管县体制不仅仅是行政区划的简单变动，而是地方政府权力再分配。省管县体制下，“县”在法律地位与“市”平等，将直接掌握县域范围内的公共事务管理权。浙江、广东、河南、辽宁、湖北已进行了财政上省直管县的尝试，浙江甚至在一些社会管理上进行省直管县试点。省管县体制符合城乡分治的国际惯例，既有利于减少行政层级，降低行政成本；亦有利于缩小城乡差距，“县”只与“市”处于平等的法律地位条件下，才有可能真正实现城乡协调发展。但是，中国东部、中部、西部差别很大，不同地区会出现不同的成本收益公式，这就需改革采取渐进、试点、实事求是的路径。

（一）收益分析

1.市与县：零和博弈走向正和博弈

在我国，县是承担公共服务的最大载体，但在目前“市管县”模式下，县的财权和职责不相匹配。按照省管县财政的框架，再加上“乡财县管”的改革，以往五个层级的财政框架就会演变成中央、省、市县三个层级，三个层级配上中央和省两级自上而下的转移支付，会更有效地改变基层财政的负担，减少财政运行成本，促进政府职能合理化。县财政省直管，减少了财政运转的层次，提高了财政运转的效率。“省直管县”财政体制实现了一级政府、一级财政、一级税收，有利于建立合理的财政税收体制。

“省管县”模式有利于县形成更为均衡合理的权财责配置，可以提高县域经济的自主权，避免资源过度向中心城市集中。省管县一方面体现于财政，另一方面体现于行政人事，财政改革是第一步，为行政省管县提供了条件，最终实现地级市不再管辖县。“市县分治”，解除市对县的领导关系，决不是要弱化地级市的功能和地位，而是要使市县能够遵循市场经济的规律，通过辖区内市场主体的自由选择，来确定市县之间的竞争与合作关系。一旦地级市将自身定位为与周边县(市)平等竞争的行政区划单位，其发展就要遵循区域空间格局演变的规律，最大限度发挥经济中心的辐射功能和服务功能，而不是通过行政手段来截留、攫取县的资源。就此而言，对县的放权，并不一定意味着对市的削弱，而是要促使市、县从零和博弈、负和博弈，走向正和博弈。省和市、县的经济合作联系，应以市场为推动，政府协调为辅，逐步形成区域经济共同体。实现省直领导县的管理体制，有利于加快省域经济社会发展，优化区域发展格局，加强跨区域经济合作。

2.县域生产力的解放

省直管县解放县域经济生产力，推动县域经济发展。在调研时发现，大多官员都指出，现阶段县域经济发展中的突出问题是：没钱、没权、没人、没地。因此，发挥县级政府在县域经济发展和新农村建设中的主导作用，成为当前县域经济发展的关键问题。尽管广东的“强县扩权”改革已经取得了一定成效，但市县的“命令服从”关系并未根本改变。省管县体制使县级政府在经济发展行为和管理方式上，摆脱了现有的市级政府的束缚和干预，符合县域经济社会发展的内在要求。省管县体制通过减少管理层级和政策传递环节，理顺政府间财权与事权关系，提高政策效率，促进县域经济发展。省管县体制将相关财权和行政管理权由地市或省下放到县，这样可以使县级政府功能完善，成为真正的一级权力主体，其发展经济和社会治理的主动性、积极性将会大幅度提高。对于县域发展中出现的问题，县级政府能够更及时有效地与省政府进行沟通、汇报，省一级出台的相关政策也能更快地得到落实。如项目资金直接下达，信息直接获取，有利于县级政府更好地把握机遇，以获得省级更大的财政、政策支持。

省管县有利于促进县域经济发展，实施区域整合、共同治理的发展模式，在多元一体、主权共享原则下，实现各县生产要素自由流通的发展状态，达到省和县域两个层面相互协调、双向互动的区域共治。这是适应区域一体化加速发展的一种阶段性的现实而有效的抉择。推行“省管县”体制，将使县拥有更大的自主权，将会给县的发展输注血液，促进市级政府工作由领导型转向自我发展型转变。

（二）成本分析

1.省级行政区划数量增加导致的昂贵成本

若在全国普遍实行“省管县”改革，前提是缩小省辖范围。吉林省实行“省管县”后，省直管单位由原来的9个市（州）增加到43个市（州）、县，就出现了“省管得着但看不见，而地级市看得见又管不着”的问题。在省管县之后，会出现省管不过来的问题，因为省所覆盖的半径过大。

解决思路就是：变革现有省级行政区划图，增加省的数量。刘君德先生认为：“行政区划对经济发展的影响主要是通过行政建制的撤设、行政区的规模等级、行政范围的合理性及行政中心的设置等方面进行。根据经济社会发展的需要，合理增设行政区对区域经济发展会起到明显的推动作用。”[4]1988年民政部在北京召开首次行政区划研讨会时，大多数与会代表对行政区划改革总目标的共识是减少行政管理层次，以三级为宜；要减少行政管理层次，必须缩小省、区范围。[5]近年来全社会再次兴起了关于50个省区划改革的讨论，[6]不少专家学者认为目前我国实行分省制的时机已经成熟，应挑选相关省做试点并积累经验，寻机推向全国。

问题是：除港澳台外，我国目前有31个省级设置，按每个省管30个县的理想化设计，把省级设置扩大到60个左右很不现实。若在中国设60个省，这就意味着每个省都要增加四套班子官员，增加与中央部委对口的省级机关及人员。这将产生巨大的改革成本。

2.既得利益梗阻与政策规避

改革，不管是相关部门的改革，还是对人事管理权、财政归属权和行政审批的改革，都会不同程度遭遇既得利益方的阻挠。对地级市而言，一旦失去财政权，就认为大权旁落；一旦“省管县”，那么，地级市就等于县级市，也因此失去对所辖县的管理权。省管县改革面临的主要阻碍，就是地级市是否放权。从本质上讲，省直接管县是一种利益格局的重新调整。中国实施‘市管县’已经有20多年的历史，由此形成的利益格局，将是改革的一大阻碍。省管县将地级市的人事、财政、资金、项目等各项权力剥离出去，就涉及利益重新分配的问题。

“省管县”改革是一把双刃剑。从省管县的实践来看，一些省把粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入直管范围，无形中架空了地级市。作为应对策略，一些地级市可能将富裕的县、县级市，重新划定为“区”，而不上交给省。深圳龙岗、宝安，广州增城、花都，汕头潮阳、澄海等县（市），无一例外地都改为市辖区。顺德、南海这两个全国百强县，也被收归为佛山的市辖区。浙江财政“省管县”体制和“强县扩权”政策取得了较好的效果，但与此同时，省政府也不得不面临来自地级市的压力，因为地级市在与省政府、县政府利益博弈中，采取有利于逢身的策略。地级市首先争取了专门针对地级市财政补贴的“三保三挂”政策。而后，又推出新举措，一些地级市将自己所辖的经济强县变为一个区，如萧山和余杭原先的两个县级市成了杭州的两个区，原先的黄岩市成为了台州的一个区。这些措施是省政府在实行“省管县”体制、削弱地级市对县的管理权限后，对地级市的一种利益补偿，通过利益补偿来润滑改革。

四、依据三种成本-收益公式，差异性地推进改革

由于中国存在巨大的地区差异，任何决策若不充分考虑地区之间的差异性而统一实施，很可能会造成政策失败。浙江、海南等省的成功案例，为实行“省管县”体制提供了重要模板，但海南、浙江都是经济比较发达、市场机制相对完善、政府管理能力比较高、面积又比较小的省份。其他一些省份的经济发展水平、市场机制完善程度、政府管理能力与上述两省具有一定差距，并且面积都相对较大。如果在这些省（自治区）短时间内就撤销地级市（自治州、地区、盟）这一管理层次，省（自治区）政府对下级政府的地域管理幅度将骤然加大，在目前经济、科技、交通和通信条件下，上述省（自治区）政府力所不及。[7]因此，不同地区可进行CBA评测，依据三种不同公式，相应地采取不同策略，推进改革。

第一种公式的地区，即省管县的潜在收益〈市管县的收益+昂贵的改革成本+利益补偿成本。第一种公式地区，不利于全面推进改革，不打破市管县格局，而应在原体制内寻求改革空间。当改革成本过于高昂时，与其推进省管县这样的大改革，不如优化市管县体制，要求市更好地为县服务。在苏州市，是苏州带动了昆山的发展，带动了吴江的发展，带动了张家港的发展。市级很好地利用县域经济的空间资源，县级也利用市级统一协调的政策环境。市县的发展动力、空间配置、政策资源的制定，都得到了很好的提升。同样的还有无锡市之宜兴市、江阴市。市管县体制基本上与改革开放30年同步，形成了完整配套的法律和制度框架。有些县已经成为地级市的利益共同体，处在一个良性发展过程。现在要剥离开来，实行省管县是对地级市“断筋取肋”。“省管县”改革涉及到省、市、县三级重新划分财权，取决于中央与各省之间已施行的分税制如何调整。在条件还不成熟的地区，务实的做法是完善现有“市管县”体制，通过现有体制的优化来解决“市压县”的问题。

第二种公式的地区，即省管县的潜在收益〉市管县的收益+昂贵的改革成本+利益补偿成本。在第二种公式下，省管县的收益大于改革的总成本，这时改革是有效的，并且由于能得到各方支持，而迅速推进。因此，在条件成熟的地区，特别在珠三角、长三角改革条件较为成熟的地区，应适当维持或划小省级设置，提高行政效率，减少行政层次，逐步实现财政、行政、人事的省管县，快速推进改革。

第三种公式的地区，即省管县的收益=市管县的收益+昂贵的改革成本+利益补偿成本。在第三种公式下，省管县的收益等同于总成本，改革并非“经济的”选择。一方面，在市管县体制下，寻求体制空间的扩展与完善，市应给县更大的权力空间，强化市对县的带动效应，逐渐降低改革成本。另一方面，考察与学习先发地区的改革经验，为本地区的改革作知识积累。随着本地区县域经济成长，以及全国“省管县”知识积累。当时机成熟，即改革可能带来更大潜在制度收益时，再行推进省管县改革。

无论是何种公式，要实现改革的顺利推进，地级市的利益补偿至关重要。经过了20多年发展，相当数量的地级市已经成为区域内交通、文化、信息、物流、金融、投资中心，即使在行政隶属关系上使邻县与之脱离关系，但是在经济关系上的相互依赖却难以割舍。许多中心城市近年来不断制定扩城、融城规划，希望打造在全国范围内有相当影响力的中心城市地带，这无形中也为将来市与县之间的持续互动留下了伏笔。“省管县”改革决不是将地级市同县乡相互之间孤立开来，而是解决“市刮县”、“市卡县”的局面。作为利益补偿，在省管县体制之下，继续保留地级市的行政级别不变，重新定位地级市的职能、优化政府机构、完善管理机制。实行省直管县体制后，市(地)由广域型的行政建制转变为城市型的行政建制，管理范围只是市区和郊区，而不再管理周边的广大农村区域。地级市的主要职能将集中于中心城市发展上，使其由行政经济中心向区域经济中心转变。地级市的功能应符合市场经济发展的需要，同时充分发挥自身优势，并且在发展中进一步提升自身发展优势。

[1]汪大海．地方政府利益调整的角色重构与制度创新－从“市管县”体制到以分权为特征的“扩权强县”改革”[J]．中国行政管理,2008,(8)．

[2]Tevfik F．Nas．Cost－BenefitAnalysis：Theory and Application[M]．London：Sage Publications Inc．,1996．

[3]HenryM．LevinandPatrickJ．McEwan．Cost－EffectivenessAnalysis：Methods and Applications[M]．London：Sage Publications,2001．

[4]刘君德．中国行政区划的发展与改革思路[J]．中国地理教学参考,1996,(4)：4．

[5]王庭槐,卞维庆．市管县行政体制剖析及改革设想[J]．南京师范大学学报（社会科学版）,1995,(4)：21

[6]田穗生．中国行政区划概论[M]．北京：北京大学出版社,2005．

[7]杨文彬．中国实行省管县体制的阻力机制分析[J]．行政论坛,2006,(5)．