从土地权利视角看土地收购补偿

范少虹

(华南师范大学，广东 佛山 528225)

土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。可以纳入土地储备范围的土地有：依法收回的国有土地，收购的土地，行使优先购买权取得的土地，已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地及其他依法取得的土地。1996年8月，上海成立了我国第一家土地收购储备机构上海土地发展中心，到2002年底，全国已有1258个市县建立了土地收购储备机制。2007年11月19日国土资源部、财政部和中国人民银行颁布《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号文）。土地储备“转变了城市土地供应机制，从而引发了深层次的权力和利益调整，权力和利益的重新分配问题自然成了土地收购储备的核心问题。”[1]因此，如何规范政府和原土地使用者之间的利益，是土地储备制度成功运作的基本条件。

一、土地收购双方对收购价格的分歧

土地收购过程中牵涉到的价格或费用包括土地价格，地上附着物价格，职工或住户安置费，企业异地经营建设费以及企业债务等。其中，土地价格分为两种情况：一是土地原用途价格；二是土地规划条件或土地最佳利用条件下的土地发展权价格。由于各城市制定的土地收购储备实施办法没有作出明确的界定，因而双方对于收购价格确定存在较大分歧。以被收购方是企业举例，被收购方即原土地使用权人的要价有两种类型：一是按规划用途开发预期收益的市场价格确定土地收购价格；二是以企业自身需要解决的问题如职工安置、企业异地经营及债务等所需费用作为确定土地收购价格的依据。而收购方及政府或政府委托的执行机构，更多的关注收购储备过程中的资金平衡，收购价格原则上在土地再开发预期收益减去土地“五通一平”等基础设施开发成本的范围内确定。

由上可知，目前无论是土地收购方还是被收购方，都从自身需要解决的问题确定地价，而不是从被收购土地的实际价格出发考虑问题。对于被收购企业，一方面把本属于政府的权益“卖”给政府，另一方面把土地以外政府不需要收购的权益“卖”给政府，将费用计入收购价格中。对于收购方，由于土地再开发预期收益减去“五通一平”等基础设施开发成本的增值收益是一个变化幅度较大的量。有的收购地块可能产生很大的增值收益，另一些收购地块土地再开发后增值收益可能是负值。收购方以此作为收购价格确定依据，包含许多不确定的因素，实际操作中难以客观公正。从而，造成收购过程中双方在收购价格方面很难达到一致，价格确定的随机性使收购价格不断攀升，导致建立土地收购储备制度规范土地市场的社会目标落空。[2]

实践中，有些地方将土地收购分为货币补偿直接收购和土地收益分成收购两种方式，货币补偿直接收购划拨土地使用权及地上建(构)筑物，以土地使用权补偿作为主导方式的，土地按照评估价格的60%给予补偿,建(构)筑物按照评估价格补偿；以地上建(构)筑物补偿作为主导方式的，按照房地产综合评估价格扣除所含土地评估价格的40%给予补偿。货币补偿直接收购出让土地使用权及地上建(构)筑物，以土地使用权补偿作为主导方式的，土地和建(构)筑物分别按照评估价格补偿；以地上建(构)筑物补偿作为主导方式的，按照房地产综合评估价格给予补偿。上述标准对储备土地的来源未加区分，由于土地储备的土地来源种类复杂，如依法收回的国有土地，收购的土地，行使优先购买权取得的土地，已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地及其他依法取得的土地。收回又分无偿收回和有偿收回，同时我国土地供应实行“双轨制”，即出让土地使用权和划拨土地使用权共存。而且划拨土地使用权实际上分为两种情况：一种是土地使用者先缴纳对原土地所有人或使用人的补偿、安置等费用后，国家将土地交付其使用；另一种情况是国家将国有土地使用权无偿交付给土地使用人。具体情况应有所不同，否则不利于土地来源复杂的土地储备制度的发展，也容易损害原土地使用权人的合法权益。

二、我国土地权利现状及国外土地权利的设置

（一）我国土地权利的立法现状

1982年通过的《宪法》规定了国家土地所有权、集体土地所有权以及土地使用权，但没有明确区分国家土地使用权和集体土地使用权。1986年通过的《民法通则》规定了土地所有权可以和土地使用权分开，也确立了土地承包经营权。1986年通过历经三次修正的《土地管理法》规定了国家土地所有权、集体土地所有权，也规定了集体土地中的宅基用地、企业用地和公益用地。1994年通过2007年修正的《城市房地产管理法》规定了出让土地使用权，划拨土地使用权和土地抵押权。1990年通过的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》明确规定了出让土地使用权、土地租赁权、划拨土地使用权。2002年通过的《农村土地承包法》明确规定了土地承包经营权。1995年通过的《担保法》也规定了土地抵押权。2007年通过的《物权法》规定的所有权中包含国家土地所有权和集体土地所有权，用益物权中规定了土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权，担保物权包含了土地抵押权。

因此，我国现行土地基本权利有土地所有权、土地使用权和土地他项权利。其中，土地所有权包括国家土地所有权和集体土地所有权，土地使用权包括国有土地使用权和集体土地使用权；国有土地使用权内含出让土地使用权和划拨土地使用权，集体土地使用权内含农村承包经营权和宅基地使用权；土地他项权利则主要包括土地租赁权和土地抵押权。

（二）国外的土地权利设置及其对我国的启示

1.德国法律上的他物权

《德国民法典》对土地权利的规定较为周密，可以从该法典物权编的个例入手分析。该编第3章规定了“所有权”；第4章规定了“地上权”；第5章规定了“役权”，其中第1节为“地役权”，规定了地役权的设定与废止的规则。第2节为“用益权”，规定了物上用益权、权利用益权、财产用益权。其中物上用益权包括了大量以不动产为标的的用益权规范；第6章为“先买权”，规定了不动产先买权的设立、先买权的行使、买卖人的权利义务等；第7章为“实物负担”，规定了对他人的土地出产物负清偿给付的权利；第8章规定了“抵押权、土地债务、土地定期金债务”。

学术上将物权分为自物权、他物权和类物权，所有权为自物权，占有为类物权，而将各种各样的用益物权和担保物权划在他物权的名下。按照这种学术分类，德国民法上的他物权包括用益物权和担保物权。用益物权包括地上权、役权、先买权和土地负担，其中的役权又包括地役权、用益权和限制的人役权。担保物权则包括抵押物、土地债务和定期金债务。

《德国民法典》虽然“过分强调法律规范的逻辑性，强调抽象与一般与个别的逻辑划分，结果人为地割裂了许多法律的内在联系。”[3]但是它确定的土地权利制度，极富借鉴作用，首先，它的权利构成是细分和完整的。如对地上权、役权、先买权和土地负担都有明确的规定，有利于保护土地所有人及其他权利人的合法财产和利益。第二，土地权利设计动态化，反映了“从归属到利用”的发展趋势。德国民法规定了具有流通作用而且简洁的土地债券和定期金债务，在信用担保实践中发挥着重要的作用。

2.英国和美国的土地发展权

实践中对土地收购补偿价格，存在另一较大争议的是土地发展权，英国和美国有相关的制度设计。土地发展权，就是土地变更为不同使用性质的权利，是一种可以与土地所有权的分割而单独处分的财产权。[4]土地发展权是20世纪50年代初英国首先创设的，美国在70年代末开始效法。

英国于1947年通过的《城市规划法》规定，一切私有土地将来的发展权转移归国家所有，由国家独占，实行所谓“土地发展权国有化”。私有土地仍保持私有。从此，任何私有土地只能保持原有使用类别的占有、使用、收益和处分之权。私有土地所有人或其他任何人如想变更（升高）土地的原使用类别，在实行建筑之前，必须向政府“购买发展权”。反之，如果政府公布土地使用计划，变更（降低）私有土地原使用类别，因而降低土地的价值时，政府应按照低价降低所受损失的金额给予补偿。

在美国，土地发展权是土地所有权的一部分，但可与之分离。为了保护农村耕地，防止城市对郊区的蚕食，美国政府采取向耕地所有者购买发展权的办法。其具体做法是，对需要保护耕地的郊区，政府向拥有其耕地的农民购买发展权。农民出售发展权后可以继续耕种这块土地，但是不能改变用途，如不能建设房舍、开设工厂、开辟商店等用途。因为开发该土地的权利已经出售给了政府，已经属于政府，不再为农民所有。一般说来，政府也不开发，继续让农民耕种。如果城市规划已决定改变这块土地的用途，则有两种方法处理：一是农民从政府手中赎回发展权，或自己开发，或者出售给开发者；二是政府购买这块土地的所有权，成为政府的土地，政府就可以自由地处置这块土地。[5]

可见，国外关于土地发展权的制度设计有两种模式：一是土地发展权属于政府或国家，土地所有者要改变土地用途或增加土地使用权集约度，必须先向政府购买土地发展权。英国属于这种模式。二是土地发展权属于原土地所有权人，政府为保护农业用地不变更为城市土地，可以先向土地所有权人购买发展权，使土地发展权掌握在政府手中，土地所有权人没有变更土地用途的权利，从而保护农地。美国采用这种模式。

三、从土地权利角度界定土地收购的补偿

土地收购补偿价格的内涵应以原土地使用者拥有的权利来界定，有学者提出，影响土地收购内涵构成界定的权利，主要包括土地所有权、土地经营权、土地处置权，而城市土地国家所有，补偿构成中不应包含土地所有权价格；由于现行法律明确规定了土地使用者对土地经营并获取土地收益的权利，补偿内涵中应包含土地经营权价格；关于土地处置权，划拨土地使用权的原土地使用者完全不具备土地处置权，补偿内涵构成中不包括土地处置权价格，而对于出让土地使用权的原土地使用者拥有相应的土地处置权，故应包括相应的土地处置权价格。[6]该观点看到了不同的权利对土地收购补偿内涵界定不同的影响，同时对出让土地使用权和划拨土地使用权的补偿作了区分，有其合理的一面。但由于土地收购储备的来源方式复杂，应具体情况具体分析。

（一）土地征收的补偿

土地征收的标的首先应当是土地所有权，其次是土地所有权之外的土地他项权利及其他关于土地的权利，再次是土地改良物的所有权及其他物权。[7]对于土地征收的补偿，我国《土地管理法》第四十七条作了明确的规定，即“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，给该耕地被征收前3年平均年产值的6－10倍。”可见，我国土地征收补偿按照“原用途”和法定的补偿标准，且征收补偿费用太低，严重侵害了被征地者的权益。

依国外立法为例，土地征收补偿通常为完全补偿，其标准不在于需要土地人所获得的利益，而在于被征地者所受的损失。参照土地的市场价格进行补偿，是世界许多国家和地区土地征用补偿的通行做法。目前，土地征收补偿问题已成为我国土地征收中最突出的矛盾。为解决该矛盾，建议借签外国的经验，从农民集体土地所有权、土地使用权最重要的两项权利流转给国家的角度考虑，以市场地价为基数，制定合理的征地补偿标准。《农村土地承包法》第十六条规定：承包地被依法征收的，承包方有权获得相应的补偿。因此，应明确对土地承包经营权的补偿标准。同时，完善被征地农民的保险制度，并在以现行货币补偿为主的同时，积极探索新的补偿方式，如实物补偿、留地补偿、股权补偿等。

（二）土地收回的补偿

土地收回作为土地收购储备的一种重要来源方式，现行法律法规对其作了明确的规定。《土地管理法》第五十八条规定了收回土地使用权的五种情形，《房地产管理法》第十九条、第二十一条、第二十五条，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条、第四十七条也有相应的规定。依照上述规定，为公共利益需要和实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，对土地使用人应当给予适当补偿。《房地产管理法》第十九条规定，根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的赔偿。但“适当补偿”究竟何指，没有明确规定。同时，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十条和第四十七条第三款之规定，有偿出让方式取得的国有土地使用权届期收回时，对该国有土地上的建筑物、其他附着物所有权，由国家无偿取得；而通过行政划拨方式取得的国有土地使用权收回时，对该国有土地上的建筑物、其他附着物，政府根据实际情况给予适当补偿。这种规定，具有明显的不公平性。

为消除这种不公平性，可从土地发展权的设计来思考。“我国土地发展权制度模式可采用如下设计：一是改变土地使用性质之权的土地发展权，包括农用地变更为建设用地和未利用的变更为农用地或建设用地之权；二是土地使用性质不变，但对原土地增加投入而形成的发展权，包括农用地使用性质不变，承包人增加对农用地的投入而形成的农用地发展权和在建设用地上进行建设而形成的建设用地发展权。”[8]在第二种设计中，不改变土地使用性质，但对原土地增加投入而形成的发展权应当归属于土地使用人；在土地使用权期限届满收回时，土地使用人应当基于土地发展权而受到补偿。这种土地发展权包括了在建设用地上进行建设而形成的建设用地发展权，在我国设置这种建设用地发展权，可以消除土地使用人因不同方式取得的土地使用权在收回时补偿标准不同造成的不平等。

（三）土地收购的补偿

对于狭义上的土地收购，我国立法并没有对其概念、性质、程序等作出规定，存在较大争议的问题是土地收购补偿的内涵上，其中争论的焦点之一就是土地征购价格是否应包括土地发展权价格。

我国实行国有土地使用权流转，在国有土地使用权转让时，土地所有权并没有发生变化。而且，出让土地使用权和划拨土地使用权的使用者都对土地有一定的经营并获取收益的权利。同时，出让土地使用权的使用者有将土地转让、出租和抵押等处置权；而划拨土地使用权的使用者没有将土地处置的权利，其取得实际上分为两种情况：一种是土地使用者先缴纳对原土地所有人或使用人的补偿、安置等费用后，国家将土地交付其使用；另一种情况是国家将国有土地使用权无偿交付给土地使用人。因此，对于出让土地使用权，对其收购补偿时应考虑土地经营权价格、土地处置权价格。对于划拨土地使用权，应考虑土地经营权价格；同时，也要区分是纯粹无偿取得还是缴纳了补偿、安置等费用后取得的划拨土地使用权，后者实为低价取得，既然其取得该项权利付出了代价，在丧失该权利时就应得到合理的补偿。

由于土地原用途价格和土地规划条件或土地最佳利用条件下的土地发展权价格相差悬殊，收购双方分歧最大的就是发展权价格是否包含在土地收购价格中。国外关于土地发展权的设计模式中，土地发展权归政府或国家所有模式是基于社会公平的考虑。“在一个以经济效率为目标的狭窄范围内，更容易选择私人所有权，而不是公共或社团所有权。在一个较宽范围内，私人和公共所有权之间的选择则要考虑更多的价值取向。”[9]土地收购储备制度承担着规范土地市场，盘活城市存量土地，增加城市土地供给等诸多社会经济目标。同时，因规划改变或被收购导致的土地增值部分，属于土地的外部增值，与原土地占有或使用者无关，其增值收益也应归社会公共或国家所有。因而，土地收购补偿内涵中不包括土地发展权价格。但是，土地储备制度中政府集管理者、运营者、裁判员角色于一身，成为土地的垄断供应方，政府收储土地时，付出较低价格，转手出让时获取几十倍甚至上百倍的利益，导致公众的强烈不满。因此，土地储备制度中应去掉政府的经营功能，确保该制度对土地市场起到稳定作用，才能有利于房地产市场的合理发展。同时，实行收购的土地很多是国有闲置土地和国有低效利用土地，且多是针对国有困难和破产企业的土地资产。即使土地收购行为不发生，政府对于诸如下岗工人安置、企业债务和企业异地安置等社会问题，仍然需要实施相关政策加以解决。因而，政府可考虑将土地发展权的权益以国有资本金注入的方式返回给企业，以利于国企改革的顺利进行，并能加快土地盘活进程。

[1]欧阳安蛟．中国城市土地收购储备制度：理论与实践[M]．北京：经济管理出版社,2002．22．

[2][6]朱寅全，贾生华．城市土地储备制度：理论、实践、政策[M]．杭州：浙江大学出版社．2001．139,141－142．

[3]孙宪忠．论物权法[M]．北京：法律出版社,2001．641．

[4][7]江平．中国土地立法研究[M]．北京：中国政法大学出版社，1999．384,397－398．

[5][8]刘国臻．中国土地权利的再配置—土地发展权[J]．经济法制论坛,2003,(1)：40，44．

[9][美]罗伯特·考特，托马斯·尤伦．法和经济学[M]．张军等译：上海：上海人民出版社，1994．253．