“两型社会”建设与政府成本控制

谭桔华

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南长沙410006)

“两型社会”建设与政府成本控制

谭桔华

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南长沙410006)

“两型社会”建设要求人类的社会活动要尊重自然规律，考虑环境的承受能力和可持续发展，注意节约资源，千方百计提高资源的使用效率，保持生态环境的平衡。建设“两型社会”与控制政府成本表面看来似乎是两个不相关的概念，但二者有其共性和内在联系。合理控制政府成本与“两型社会”建设的客观要求是一致的，合理控制政府成本将更有效地推进“两型社会”建设。

政府成本；成本控制；资源节约型社会；环境友好型社会；关系

二、建设“两型社会”与控制政府成本的关系

建设资源节约型社会,要求以最少的资源获取最大的经济效益和社会效益；建设环境友好型社会，要求切实加强环境的保护力度，努力降低自然资源消耗，建立人与自然的良性互动关系。建设“两型社会”要求人类的社会活动要尊重自然规律，考虑环境的承受能力和可持续发展，注意节约资源，千方百计提高资源的使用效率，保持生态环境的平衡；建设“两型社会”是一项庞大的系统工程，涉及生产、消费、流通等领域，涉及发展战略选择、观念更新、制度变革等因素；建设“两型社会”，必须在全社会树立“两型”观念，坚持解放思想、实事求是、与时俱进、不断创新，把科学发展观落实到推进“两型社会”建设上。而政府行政成本则是政府在一定时期内为社会生产公共产品、提供公共服务的活动所付出的费用之和。政府行政成本与“两型社会”似乎是两个完全不相关的概念。但是，由于公共产品和公共服务本身所具有的非盈利性、非排他性、非竞争性，使政府缺乏降低成本、提高效率的动力，难以进行成本——收益分析，这样，如果政府行政成本不合理，政府行政成本得不到有效控制，必然会导致经济资源和社会资源的浪费。20世纪80年代以来，世界各国掀起了以“降低行政成本，提高行政效率”为核心的行政体制改革浪潮。但是，从改革的成效来看，并没有使政府真正走出行政成本偏高的困境。我国政府行政成本的规模及增长速度尤为突出。目前我国的政府行政成本数据主要反映在财政报告的“行政管理费”指标中，中央财政支出中行政管理费支出从1978年的52.9亿元增加到2006年的7571.1亿元，从1978年到2006年的28年间，我国行政管理费已增长142倍多，平均每年增长19.4%。快速增长的行政成本已经引起了党和政府以及国内理论界的广泛关注。党的十六大报告首次提出“降低行政成本”；十七大报告要求：着力转变职能，理顺关系，优化结构，提高效能，加大机构整合力度，减少行政层级，降低行政成本；十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，同样把“降低行政成本”作为深化行政管理体制改革的重要内容。政府行政成本如何降下来，已经成为当前的一个重要课题。

建设“两型社会”与控制政府成本二者的共性和内在联系主要表现在：第一，两者都要求节约资源和能源，提高资源和能源的利用效率。资源节约型社会要求以提高资源利用效率、节约资源为核心，环境友好型社会要求在全社会形成有利于环境的生产方式、生活方式和消费方式，努力降低自然资源消耗。而控制政府成本它要求在政府工作运行中注意节约经济资源、社会资源，把有限的资源用于促进整个社会的全面发展。第二，两者都具有社会性。资源节约型社会是整个社会经济建立在节约资源基础上的社会形态，环境友好型社会是构建经济社会环境协调发展的社会体系，“两型社会”的社会性是不言而喻的。而控制政府成本它要求按照现代政府理念，塑造一个一切为了人民的公共服务型政府、一个透明公开、廉洁高效的政府，强调要通过政府成本控制引导公众反思那些浪费能源、浪费社会资源的生产方式和生活消费方式，其社会性也是很显然的。第三，两者是殊途同归，最终主要体现在可持续发展上。“两型社会”是对可持续发展社会形态的描述，要建设“两型社会”必须抓住可持续发展的本质，而如果政府能够在资源有限的条件下，降低消耗，高效满足占全世界五分之一人口的我国13亿人民的多方需求，真正为人的全面发展创造条件，那么，我们的政府与社会的关系就会更加协调，廉洁高效的政府就会促进社会可持续发展。[3]所以，两者最终都是为了实现经济、社会的可持续发展。

三、合理控制政府成本，推进“两型社会”建设

1.创新区域行政管理模式，促进“两型社会”体制改革

我国目前庞大的机构和编制，使国家财政负担日益加重。据统计资料显示，国家财政按功能性质划分的全国行政管理费开支1980年为75.53亿元，1990年为414.56亿元，2000年为2768.22亿元，2006年达到7571.1亿元。2006年行政管理费比1990年净增7156.54亿元，是1990年的17倍多。全国为数不少的省份，财政收入的65%以上用于行政事业费开支，大多数县的行政事业费占财政收入的80%－90%，有的贫困县的自身收入加上国家财政补贴还不够开支“人头费”。政府机构与人员不断膨胀，一方面直接导致政府行政管理费用的急剧增长、政府行政成本的提高，另一方面，由于政府机构设置不科学，层次繁多、程序繁琐，导致行政效率低下。长期以来长株潭地区所形成的市、县（区）、乡（镇）、社区等多层级的行政管理模式，既与推进“两型社会”建设的要求存在差距，也与节约社会资源、行政资源的节约型社会要求不相适应。不重建长株潭区域行政体制，不减少政府层级，就避免不了多层级行政对市场的干预和市场竞争关系的扭曲而产生的人为资源浪费，也不利于由省统筹有效分配和利用各种公共资源。因此，在推进“两型社会”建设中，必须突破现行区划行政、城乡分治、功能过大、政绩导向、条条运行等体制性弊端，加快推进长株潭试验区行政管理体制改革。“两型社会”综合配套改革建设中涉及的主体是多个行政互不隶属、地位相互平等的地级市政府，属于跨行政区的合作，条块分割和区划行政体制下，地方政府仍然是投资主体，地方政府源于政绩的内在冲动更多考虑本城市的发展，较少考虑其他城市的发展，没有站在长株潭试验区一体化的高度来规划，因而难免出现产业重复建设和恶性竞争问题。重复建设是对社会资源和经济资源的极大浪费。“两型社会”体制改革必须在科学定位长株潭试验区功能基础上，明晰区域行政管理组织的功能边界、合理配置区域行政管理组织财权、创新区域公共事务治理机制、区域集成发展的制度基础。要冲破行政区划的分割，将自身的发展与区域整体发展紧密联系在一起，实现从以我为主向区域发展优先的转变。惟其如此，才能形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的新型区域管理模式，也才能切实提高行政效率，为推动全国体制改革、实现科学发展与社会和谐发挥示范和带头作用。两型社会需要两型的政府。当前湖南正处于加速推进“两型社会”建设的关键时期，更需要政府自身管理模式的变革和发展。我们一定要抓住“两型社会”试验区建设的历史机遇，充分利用好中央赋予的先行先试条件，尽快建设形成有利于资源节约和环境友好的体制机制。

2.提高财政管理效率，加快“两型社会”建设

根据由国家开发银行测算、2010年4月提交湖南省政府的长株潭融资规划，在资金需求方面，预计2010年至2020年社会资金总需求将达到22万亿元；在资金供给方面，预计10年资金总供给18万亿元，预计总需求与总供给之间存在4万亿元的缺口。融资规划建议，4万亿元的资金缺口由政府财政资金“省市县”共同承担1万亿，市场承担3万亿。在财政建设资金有限的情况下，主要通过挖掘财政和土地开发潜力、发行绿色彩票、控制行政开支等方式挖潜。[4]降低成本，提高效率，既完全符合“两型社会”的客观要求，也是现代政府管理的目标追求。在“两型社会”建设和发展的过程中，为了更好地发挥公共财政在建设“两型社会”中的作用。一是财税政策要支持传统产业的改革升级，使之符合“两型社会”要求；二是要大力支持高新技术产业、现代农业、现代制造业、文化创意产业、生产性服务等符合“两型社会”要求的产业发展。进一步发挥财政政策作用，在更大范围内科学整合、优化配置省内外各种生产要素和创新资源，引导新型工业、研发产业、创意产业、IT产业、都市农业、文化产业、旅游业、娱乐休闲业等产业在功能区域内进行科学布局。

建设“两型社会”的实质就是要建设一个资源利用率不断提高、生态环境得到有效保护的社会。凡涉及“两型社会”建设的重点工程、重点项目，在公共财政的框架范围以内，应予以优先保证。在项目选择过程中，要重点关注重大基础设施政府投资项目，改变城市面貌；重点关注涉及民生的政府投资项目，维护群众切身利益；重点关注社会事业发展政府投资项目，着力推进提高市民文明素质；重点关注生态环境政府投资项目，促进环境友好型城市建设；重点关注政府投资效益，在建设节约型社会中充分发挥政府投资资金的主导和引导作用，积极整合各项建设性资金，提高资金使用效益。通过不断深化预算，促进优化政府资源配置，加大财政资金和公共资源的整合力度；促进财政资金使用的过程控制和追踪问效，提高财政资金安排使用的合法性和有效性，使更多的财政资金投入“两型社会”建设。在当前资源日益枯竭、能源日益紧张、人地矛盾日益突出的情况下，坚持节约资源和保护环境的基本国策，要研究建立激励与约束并重的“节约资源、保护环境”的“绿色”财政政策体制、机制，对节能减排的行为要重奖，对浪费资源、破坏环境行为要重罚，促进保护生态资源环境，建设资源节约型、环境友好型社会；促进节约和集约用地的新型城市化发展模式的建立；促进节能减排、资源有偿使用政策和制度的落实，发挥政府投资在“两型社会”建设中的积极作用。

3.消减政府寻租成本，推动“两型社会”大发展

“两型社会”建设是一项全新的事业，没有现成模式可以遵循，具有很强的试验性。“两型社会”建设最大的特点是拥有宝贵的改革试验权和探索权，先行先试是中央赋予“两型社会”建设的最优惠政策。在上级政府审批减少甚至无审批的情况下，试验区政府行政部门的权力更大了，公权寻租的空间也相应加大了。而且，“两型社会”建设的大投入、大建设，既带来了巨大的发展机遇，又为极少数人提供了更大的公权寻租机会。但是，寻租是有成本的，在寻租过程中要耗费社会经济资源：潜在的垄断者谋求垄断地位的耗费、政府官员接受或抵制垄断者的耗费、因寻租导致的第三方的“避租”行为。所以，这种在非完全竞争条件下的负和博奕只能产生负的外部效应——导致经济资源配置扭曲和社会福利的损失。政府寻租的机会越大，一些单位和个人，就会想方设法去争取，这样就可能会产生寻租腐败现象，腐败分子就有可能为了追求租金随意扩大行政权力，从而必然导致政府行政成本的增加。[5]腐败严重存在，社会不可能和谐友好。“两型社会”建设带来巨大的发展机遇，同时也蕴藏着更大的寻租可能。有效控制政府寻租成本，提高政府资金使用效率，是推动“两型社会”大发展的必然选择。

4.合理控制政府成本，倡导“两型”生活消费方式

目前，政府行政成本存在的一个主要问题就是行政成本中纯消耗性成本比重过大。比如，2005年3月，有广州市人大代表针对广州市某单位行政编制81人，年车辆保险费113万元的现象提出质疑。笔者也曾在“降低县级政府行政成本研究”的课题研究中，就县级政府行政成本问题进行过调查，调查发现，县级政府中吃喝接待费一般占本级政府机关各项支出的14%左右；车辆管理费一般占本级政府机关各项支出的16%左右。[6]当前社会上盛行着的奢侈消费、“便利”消费、“面子”消费等高消费现象，既浪费了资源，又破坏了生态环境，与“两型社会”建设格格不入。合理控制政府成本它要求政府机关切实转变生活消费价值观，站在人类社会可持续发展的高度，摒弃浪费型的消费观念和生活方式，克服奢侈消费、“面子”消费、“便利”消费等陋习，树立节约能源、减少成本的可持续消费观，使节约的生活消费方式逐渐蔚为社会风气。合理控制政府行政成本，必须加大公车改革力度，发挥电子政府信息化优势，尽量在线处理各种事务，在办公场所要厉行节水节电，合理控制空调的制冷、制热温度，避免不必要的能源浪费。通过政府控制成本，促使全社会转变生活消费观念，反对浪费型的生活消费方式，提倡节约能源和资源的生活消费方式，这完全符合资源节约、环境友好的“两型社会”建设在生活消费方面的客观要求，有利于形成“两型”的生活消费方式。

[1]高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[M].北京:人民出版社,2007,10.

[2]两型社会的基本内涵与特点[DB/OL].htth://www. wangcheng.gov.cn2009-10-22.

[3][6]谭桔华.科学发展观与行政成本控制[J].湖湘论坛, 2006,(6).

[4]国开行发布长株潭融资规划未来10 年共需资金22 万亿[DB/OL]. htth://www.sina.com.cn2010-06-23.

[5]谭桔华.政府行政成本简论[M].长沙:湖南大学出版社,2005.4.

C93

A

1004-3160（2010）05-0009-04

一、“两型社会”的核心内涵

2010-06-26

谭桔华，女，湖南衡东人，中共湖南省委党校、湖南行政学院研究员，主要研究方向：政府管理。

责任编辑：詹花秀

十七大报告强调：“坚持节约资源和保护环境的基本国策，关系人民群众切身利益和中华民族生存发展。必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭。要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制。”[1]2007年12月国家发改委批准武汉城市圈和长株潭城市群作为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区，这是继上海浦东新区、天津滨海新区和成渝统筹城乡综合配套改革试验区之后，国家从改革发展全局作出的又一重大决策。政府如何在深化行政管理体制改革中促进“两型社会”的建设与发展，是值得行政理论工作者和实际工作者认真研究的课题。

“两型社会”指的是资源节约型社会和环境友好型社会。资源节约型社会是指在一定地域范围内的，以科学发展观为指导，将节约理念贯穿于生产、流通、消费和社会生活的各个领域，通过采取法律、经济和行政等综合措施，依靠科技进步，动员和激励全社会保护自然资源、合理开发利用资源，循环再生利用资源，提高资源利用率，以尽可能少的资源消耗和环境成本，获取最大可能的经济效益和社会效益，最终实现资源、环境、经济社会协调发展的社会形态。[2]它包括资源节约型观念、资源节约型主体、资源节约型制度、资源节约型体制、资源节约型机制、资源节约型体系等。资源节约型社会是整个社会经济建立在节约资源基础上的社会形态，它以提高资源利用效率、节约资源为核心。环境友好型社会是一种以环境资源承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续经济社会文化政策为手段，致力于倡导人与自然、人与人和谐发展的社会形态，其核心是人类的生产和消费活动与自然生态系统协调可持续发展。它要求认识并尊重自然环境及其演变规律，保护生态环境，在全社会形成有利于环境的生产方式、生活方式和消费方式，努力降低自然资源消耗，建立人与自然的良性互动关系，构建经济社会环境协调发展的社会体系。“两型社会”的核心内涵是以人与自然和谐为目标，人类的生产和消费活动与自然生态系统协调可持续发展，以资源环境承载能力为基础，以遵循自然规律、提高资源利用效率、节约资源为核心，倡导环境文化和生态文明，追求经济与环境协调发展的社会体系。