欠发达地区农村基层民主政治建设探析

刘嘉

(中共娄底市娄星区委党校，湖南娄底417000)

欠发达地区农村基层民主政治建设探析

刘嘉

(中共娄底市娄星区委党校，湖南娄底417000)

我国农村基层民主政治建设已经逐步迈入了依法运行、稳健发展的轨道，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督制度也在不断完善。但是，当前欠发达地区农村民主政治建设的实际工作，仍有诸多问题需要解决，如选举程序不规范、“金钱政治”现象抬头、村民民主参与渠道不畅、宗族势力干扰民主政治建设等。加强欠发达地区农村基层民主政治建设，要进一步提高农民的文化法律素质；建立和健全村民自治的法律救济制度；建立村级组织运转经费保障机制；严惩破坏基层民主政治建设的宗族势力；加强对村委会的制约和监督。

欠发达地区；农村；基层民主政治建设

我国农村基层民主政治建设已经逐步迈入了依法运行、稳健发展的轨道，民主选举一届比一届规范，民主决策、民主管理和民主监督制度也在不断完善，激发了农村广大群众建设小康社会的积极性和创造性，促进了农村改革、发展和稳定。但是，当前欠发达地区农村民主政治建设的实际工作，仍有许多问题需要研究解决。

一、欠发达地区农村基层民主政治建设中存在的主要问题

以村民自治为主要内容的农村基层民主政治建设体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合。但从全国来看，农村基层民主政治建设的发展还不平衡,各地在实践中还存在一些问题，欠发达地区尤为突出。

(一)选举程序不规范。违反选举程序的行为常有发生。违反选举程序的行为是指选举操作不规范、程序不合法的行为。违反选举程序的行为,主要包括以下几种情况:一是违反直接、差额、无记名的选举原则；二是选民数、投票数及当选票数的计算不合法、不准确；三是不依法产生候选人；四是投票选举未依照法定程序进行。

（二）基层选举中的“金钱政治”现象有所抬头。农村的教育基础比较弱，农民的文化水平还有待提高，旧的思想观念、旧的家族势力依然有一定的市场，加之农民对自己的选票价值认识不足，在这样的情况下，民主选举既容易被忽视，也容易被干扰。有人为了拉选票，以钱物贿赂村民的事情，已经在许多地方发生过。近年来我国农村基层选举的贿选问题出现了新的趋势：一是贿选所涉及的金额数量有所增加。一些行贿者不再满足于一条烟、一顿饭的小恩小惠，有的个案贿金甚至超过千万。二是贿选由隐蔽走向公开半公开。这种情况虽然只发生于局部地区，但给群众造成“不花钱就别当选”的印象，对选举的公信力构成重大的挑战。三是贿赂对象从亲族、同姓、熟人等“小团体”，扩展到收买对方候选人及其支持者的“大团体”，有的地方甚至出现了与竞争对手“打擂台”贿选的情况。四是一部分宗族、黑恶势力介入选举，用利诱、暴力、威胁等手段达到当选目的，性质恶劣。在有些村民看来，与其投上无关紧要的一票，还不如换点实惠合算。

（三）村民民主参与的渠道不畅。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,是农村基层民主政治建设的一个完整体系,四者相辅相成,缺一不可。但是,当前在大多数地方,不少农民群众除了享有民主选举的权利外,享有其他三个民主权利的渠道还不够畅通,不能真正落实。目前,在扩大村民民主参与村务管理的渠道中,尽管各村都在推行村民代表会议和村务财务公开这两项基本制度,但是由于受到村民代表的数量和推选方法的限制，以及村务财务公开的质量和内容的局限性,大多数村民还是不能直接参与重大村务的决策和管理工作,在一定程度上制约了农村基层民主政治建设的进一步开展。

（四）宗族势力干扰民主政治建设。千百年来，农民群众多在按照姓氏宗族形成的农村村落中聚居生活，乡镇机关的公务员多数也是本乡乡民，他们与乡村的宗族势力有着千丝万缕的联系，有些人的宗族意识还比较浓厚。因此，在农村宗族势力较强的地方，乡镇机关公务员常常会受到宗族势力的影响，关照某些宗族的利益。如在提名或配备农村基层组织人选时，容易偏向同宗同族，在重要的部门或有利可图的岗位上安插自己家族的人。在有些村里，某一家族的人一旦当上本村的村主任或村支书后，就安排自己家族的人为村组干部，只发展自己家族里的人入党，从而使自己的某些意见或决定能在会议上得到多数票“合法”通过。有的在本族人违法犯罪后为之开脱，充当“保护伞”。农村宗族势力造成的“裙带风”和“关系网”，使农村许多矛盾和问题难以得到公正、公平、合理解决，严重削弱了农村基层组织的合法地位和管理能力，在一定程度上干扰了民主政治的健康发展。

（五）农村党政组织民主执政机制存在缺陷。一是政府决策过程民主化程度不高。在与村民利益直接相关的决策中,缺少规范的听证、协商等制度,往往是政府决策，村级组织操作,要求村民服从,因而工作推进中矛盾较多，困难重重。二是村级组织行政化。习惯于把村级组织作为乡镇政府下属的行政组织，将应由政府履行的职能，指令村级组织完成,导致村级组织定位不准、功能异化。三是村党组织作用发挥不到位。一方面是缺位，有些村党组织不能把党的方针政策加以有效贯彻落实；另一方面是越位，有些村党组织未能摆正与村民自治组织的关系。

二、原因分析

（一）基层党员干部对民主政治的认识不到位，民主文化相对欠缺。主要存在着两种片面的认识:一种是感到在农村实行民主太超前。认为实行“四个民主”是今后我国农村民主政治建设的方向,但目前我国的政治体制改革尚在进行中,各级政府的职能还有待于进一步转变,现在推行“四个民主”时机尚不成熟;另一种则是片面地强调了村民自治,认为村委会主任是由全体村民选出来的,代表了大多数群众的利益,其权威性应高于村里几十个党员选出来的党支部书记,党支部只要管好自己的几个党员就行了。在中国，由于受几千年的封建专制的传统影响，自古以来，政治文化主要是一种权威型的政治文化，权威是以一定的权力为基础而形成的影响力。正是由于有了一定的影响力，决定了权力的受动者对权力形成一种崇拜感和追求感。权力集中成为了政治文化的思维模式，也构成了政治运行的基本准则。在这种体制下产生的文化是“主民”而不是“民主”，是“治民”而不是“民治”。这也是当前村民自治当中行政权力干预时有发生和村民自治蜕化的重要原因。

（二）相关法律制度不完善。《村民委员会组织法》自1987年六届人大常委会通过以来,作出了多次的修正并逐步完善,但仍存在着一些漏洞。《村民委员会组织法》共三十条,涉及村委会选举内容的有六条,这六条是村委会选举的基本法律框架,但这六个条文却存在着许多法律技术上的难题。例如,在《村民委员会组织法》中,虽然有关于警惕贿选发生的要求,但缺乏具体明确的规定，贿选界定缺乏法律依据。又如，破坏村委会选举罪不属于刑法规定的破坏选举罪范围之内，故村民选举中遭遇暴力、威胁、贿赂、虚报选举票数等种种妨害村民行使自治权利的行为时，不能通过刑事诉讼来救济其权利，这也是村委会选举存在很多问题的重要原因。

（三）封建残余思想影响深刻。中国历经封建社会两千多年,其封建残余依然或多或少地影响着中国的民主政治。宗族势力在历史上长期成为乡村社会的主要统治力量。宗法制度在中国存在了几千年,宗法观念已深入人们的骨髓之中,封建残余观念不可能在短时间内消除。传统儒家文化伦理本位、家族本位思想在现代因素最为薄弱、传统、保守力量最为强大的农村地区根底最深最牢。这些体现在选民思想中则为朝中有人好办事,自家人“当官”总比别家人好。

（四）农村经济落后影响村民自治水平。根据马斯洛的需要层次论,人的需要分为五个层次,从低级到高级分别是生理需要、安全需要、爱和归属需要、尊重需要以及自我实现需要。只有当人的最基本的需要(生理需要)满足以后,更高一级的需要才会发生。也就是说,农民只有摆脱经济上的贫困之后,才有可能追求政治上的民主。党的十一届三中全会以后,家庭联产承包责任制的广泛推行极大地激发了农民的生产积极性,大幅度地提高了农业劳动生产率,有力地推动了农村社会政治、经济的发展和进步,实现了农村经济的第一次飞跃。但随着市场经济的进一步发展,农村经济也出现了一些新问题,与城镇居民相比,农民收入增长缓慢,城乡收入差距扩大。在一些贫困地区,由于面临诸多困难,村集体经济基础非常薄弱，有的村负债累累,农村基层组织处于瘫痪或半瘫痪状态。许多人不愿当村干部,不愿积极参加村委会的选举和公共事务管理工作,部分村民对村民自治事务漠不关心,这极大地影响了村民自治水平的提高和农村经济社会的进步。

（五）缺乏有效的监督与沟通机制。虽然《村民委员会组织法》规定村委会对全体村民大会负责,但这一原则性规定,在现实运作中并无具体的制度保障与现实物质保障。一是村民不能有效控制社区公共资源,不具备监督村委会的物质基础；二是法制不健全,制度运行缺乏细化的具体规定,缺乏反映民意的有效沟通、监督渠道,对腐败问题不具备监督制约基础；三是由于村干部选举的非正常化,村委会实际上并非是村民的“代言人”,而是由政府内定的,造成实际中自治机构委托人的“缺位”；四是有些地区传统小农意识强烈,农民缺乏利用法律手段维护自身利益的意识和经验,缺乏沟通与监督意识。而另外一些地区则由于农民的参政意识得不到正确引导而出现混乱,基层政府担心将危及政治稳定、社会发展,索性变相压制,剥夺农民参政权利,导致上下缺乏有效监督、协调。

三、欠发达地区加强农村基层民主政治建设的途径

经过了30多年的稳步发展,我国农村基层民主政治建设取得了巨大的成就。民主选举、民主决策、民主管理、民主监督已在全国农村普遍推开,极大地激发了农民群众的政治热情,促进了农村的稳定和经济社会事业的发展。但是,由于我国农村民主自治是一件史无前例的事情,没有任何国家成功经验可以供我们借鉴。尤其是进入21世纪，我国农村政策进行了一系列重大调整。取消农业税、免除农村义务教育阶段学杂费、实行“新农合”、村组合并、探索农村土地流转等政策，对中国农村产生了深刻而广泛的影响。农村社会结构、社会利益格局、农民的思想观念、农村村民自治环境也随之发生变化，农村基层民主发展、基层组织建设、基层治理环境面临着新情况、新问题。因此,以村民自治为核心的农村基层民主建设还不够完善,目前需要继续探索并加以解决。

（一）进一步提高村民的文化法律素质。村民是实行村民自治的主体。村民自治的良性健康发展，不只需要法律、制度的完善，还需要有文化、有道德、有法制观念的村民为基础。因此，必须提高广大村民的文化法律素养，为村民自治的持续发展提供源源不断的内在动力。主体观念、权利观念、法治观念是法律意识中一些最基本、最主要的观念，加强对村民的法制教育，就要加强对村民主体观念、权利观念和法治观念的教育，使法律意识深深扎根于广大村民的心中。在构建和谐社会、实行依法治国的今天，必须强化农民的人民权力意识，使广大农民认识到，我国的一切权力属于人民，人民自己当家作主，而不是“当官的”“为民作主”；必须强化公民的权利意识，教育农民对其自身权利要有理性的认识，能自觉地维护其自身的合法权利；必须加强法制教育，培养他们“法律至上”的观念。目前,要进一步推进农村基层民主政治建设的发展,就需要消除制约和影响村民有序参与自治的各种因素,加大文化教育事业的投入,迅速提高农民的文化素质。基层政府要通过开展丰富多彩的宣传教育活动,统一农民对民主的思想认识，积极营造推进农村基层民主建设的氛围，采取各种措施不断培养农民的主体意识，丰富其政治参与的途径和方式，建立起各种激励机制,鼓励农民进行有序的政治参与，培养村民按制度办事的能力。

（二）建立和健全村民自治的法律救济制度。为了更好地保障广大村民的自治权，及时处理好村民自治中出现的诸多问题及纠纷，我国应尽快建立和健全村民自治的法律救济制度，完善有关违反村民自治行为的处理机制，真正做到实行村民自治有法可依和违法必究。要建立村民自治的诉讼救济机制，使村民在自治权受到侵犯时能通过诉讼来救济其权利。因此，要将干扰村民自治的违法行为纳入我国诉讼救济范围之内，用法律来保护村民自治的规范运行。同时，也要建立和健全村民自治的行政复议救济、行政处分救济、信访救济及人大监督救济，使村民的自治权得以全方位的保护。要加强有关村民自治法律的问责力度，明细相关行为主体应承担的具体法律责任，如在村民自治过程中基层政府、村党支部、村委会及村民违反了相关法律法规时应承担的具体法律责任，并能够得到有效地执行，以提高村民自治相关法律的严肃性和威摄力。

（三）要制定《村民委员会选举办法》，规范村委会选举程序。对村委会选举程序中的关键环节要有明文的规定，例如选举提名必须实行自由和自愿的原则，不允许任何人以任何名义实行控制，应确立“海选”提名候选人的模式；必须有认真的竞选过程，竞选中要允许村民有多种方式和候选人进行交流，仅仅竞选答辩是不够的；必须要严格地实行秘密划票制度，所有的选民都实行秘密划票；严格实行公开点票，及时宣布结果；严格限制委托投票，并明确规定委托投票时都必须要有投票委托书；按照国际惯例要求候选人派出自己的代表到投票站监督选举的全过程，在实行流动票箱投票时，必须要有候选人的代表到场等等。

（四）建立村级组织运转经费保障机制。改革开放以来,农村村民自治极大地调动了亿万农民参与公共事务的积极性,原因就在于村民与集体的联系十分紧密。通过参与公共事务，村民能够得到合理的利益分配和良好的公共服务,从而满足自身发展的需要。但由于经济发展的不平衡,一些地方缺乏基本的集体经济实力,失去了基本的物质支撑，因而难以为村民提供起码的社会服务,村委会办理公共事务和公益事业,只能依靠村民出资出力,最终导致村民自治运作效果不理想，村民参与自治的积极性不高。因此，国家应当加大对欠发达地区的投入,帮助这些地区尽快发展经济,为欠发达地区农村基层民主建设提供物质基础。目前在一些地区试行的“村财乡代管”、村会计委托代理制、村级组织运转经费监督检查制度等管理方式，也得到了高层的认可、推行。这些从制度上杜绝和防止贪污、滥用集体资源的探索和方法行之有效，但并不完善，还应在实践中进一步摸索与修改。当前，村级组织运转经费来源急需稳定的制度保障，政府财政对村级组织运转经费机制应该把握四个原则：一是坚持村级自我积累和政府适当补助相结合；二是坚持基本保障和重点倾斜相结合，财政补贴资金重点向粮食主产区、民族地区和贫困地区倾斜；三是坚持激励与约束相结合，财政补助责任以县政府为主，上级政府和中央财政通过安排奖补资金等措施，支持引导地方做好此项工作；四是坚持民主理财与监督检查相结合，经费的使用由村民会议或村民代表会议审议决定，建立严格的村级组织运转经费监督检查制度，加强对村级资金使用和管理的财政、审计监督。

（五）严厉惩处破坏基层民主政治建设的宗族势力。一是加强宣传教育，禁止成立各种名目的宗族组织，已经成立的要责令解散。对强行摊派收取钱财继续进行宗族活动的少数“族长”和骨干分子，要个别谈话，责令改正。对操纵宗族组织、煽动宗族成员从事不法活动的，要按照有关法律法规和村规民约进行惩处。二是严禁修建专供搞宗族性祭祀活动的场所，引导成立农村“红白理事会”，积极推行移风易俗，改变婚丧嫁娶等事全由族人操办的陋俗。三是严禁党员干部、公务员和国家职工参与任何形式的宗族活动。四是对干扰基层选举、妨碍执行公务，制造家族、宗族纠纷和其他扰乱社会治安事件的宗族势力及其重要人员，要果断处置，严厉打击。

（六）加强对村委会的制约和监督。一是针对当前村民会议难以召开及各地普遍采用村民代表会议的情况，应从制度设计上规范村民代表的产生及村民代表会议的召集权。建议村民代表的产生应实行严格的回避制，即村委会、村党支部及他们的直系亲属不能当选为村民代表，当然村党支部和村委会作为村公共权力组织可参加村民代表大会。同时村民代表会议应设立专门的常务机构以决定村民代表会议的召集等各项日常工作。规范性地赋予村民代表会议审议“两委”的阶段性工作报告和单项工作报告、评议和监督“两委”工作的权利。在村里的重大事项上，要严格实行村民“公决制”。二是用村务公开把“村干部”的各项工作置于阳光之下。应规定：凡是需要村民知道的村务大事都要按规定公开，公开的主要内容和具体时间为：村委会三年任期工作目标，村委会干部的分工、岗位责任和各种工作制度，必须每三年公布一次；村经济、社会发展规划，年度工作目标及实施情况，为民兴办实事项目，村干部报酬、奖金，需村民上缴的有关费用标准、依据和使用情况，必须每年公布一次；村财务收支、村接待费用、村干部外出费用等情况，必须每季度公布一次；村级工程项目承包前公布一次，工程结算审计后再公布一次；村民宅基地审批，计划生育指标分配，征地、动迁中集体财产去向及招工、农转非情况以及其他需公开的情况，至少每半年公布一次。公开内容必须真实、全面、细致，特别是作为村务公开的重点——财务收支情况及公开的数据一定要如实反映，切实保障村务公开内容的真实性。

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1009-3605（2010）04-0037-04

2010-04-14

刘嘉，男，湖南娄底人，中共娄底市娄星区委党校教师，主要研究方向：政治学。

责任编辑：詹花秀