中国社会保障法制建设现状及思考

万 敏,杨留强

(1.聊城大学管理学院,山东聊城252059;2.河南省巩义市人民法院,河南巩义451250)

社会保障法制是指由国家权力机关或授权的行政机关制定的各项社会保障法律、法规、规章和制度的总和。它不仅集中体现了国家对需要采用社会保障手段来解决各种社会问题的意志,同时也是实现整个社会保障制度良性运行的必要保证[1]463。社会保障制度是一个国家的重要制度,必须纳入法治轨道,并依靠法制来保证实施。同时,完备的法律法规也是一个国家社会保障制度成熟的基本标志。只有体制、机制、法制“三制”健全完善,才能保证社会保障事业的顺利发展。

一、社会保障法制建设的意义

现代社会保障制度是由国家强制实施的,离不开法律的支持。建立和发展社会保障制度,必须与立法同步进行。世界上先进国家社会保障制度的建立,无不以制定和实施社会保障法律为起点。没有健全的社会保障法律体系,就不可能出现健全、完善和成熟的社会保障制度。只有走上法制化的轨道,社会保障制度才能确立其地位,获得稳定持久的发展动力。推进社会保障法制建设,具有重大的意义。

(一)有利于切实保障公民的社会保障权

社会保障权即保障和维护社会成员的基本生存权利,是公民所享有的一项基本权利,在我国《宪法》中有明确规定。然而具体社会保障权利的范围、得到社会保障权利的方法、社会保障权利的救济方法和对宪法规定的各项权利的落实和实现,都必须以基本的法律制度作为支撑。因此,必须有一部专门规定具体社会保障权利的法律来具体调节人们在社会保障活动中所产生的权利与义务关系,宪法中规定的社会保障权利才能真正得以落实,公民的合法权利才能切实得到维护。

(二)有利于统一政策法规,合理配置资源

由于全国统一的社会保障法迟迟没有制定出来,制定社会保障政策与法规的权力自然下放到了地方和一些部委,造成各地方立法泛滥。与此同时,这些文件大都以暂行条例、通知、意见的形式出现,缺乏法律的权威性、统一性和稳定性。这样一来,我国统一的社会保障政策就被各地方的暂行规定和通知所分割。虽说这种不统一在一定程度上是源自各地经济发展水平的不平衡,是不得已而为之,然而也普遍存在增加统筹范围和提高统筹标准的人为因素,这必然损害我国社会保障立法体系的完整性和权威性。同时,由于各地政策的不同,人为地为各地造成差异,从而形成人力资源流动的阻碍,妨害了资源的优化配置,不利于经济的发展。因此,构建和完善我国统一的社会保障法律制度,有利于打破各地社会保障人为规定的不同,使劳动者在更换劳动岗位和迁徙时没有后顾之忧,促进劳动力资源的合理流动。

(三)有利于社会保障管理规范化

社会保障的管理和运营是一件非常复杂的工作,涉及多方主体的利益,只有法制化才能保证其规范性。而且透过这些稳定的法律制度,社会保障主体对于自己的权利义务有一明确的预期,减少制度实施中的摩擦,使社会保障制度的运作进入良性循环的状态。社会保障制度的运作是一个巨大的社会工程,包括缴费体系的运作、支付体系的运作和基金管理的运作,这些涉及缴费和经费支出的问题必须由国家法律作出明确规定。因此,只有在法制的环境下,社会保障制度才能有效地实施。

(四)有利于社会主义市场经济的发展

发展社会主义市场经济离不开社会主义市场经济法律体系的建立与健全,离不开市场法律体系对市场经济进行的规范、引导和制约。社会保障法就是社会主义市场经济法律体系的一个重要组成部分。在市场经济条件下,竞争将成为主旋律,有竞争就会有优胜劣汰。怎样保障被淘汰社会成员的基本生活水平和使他们的基本权利不受损害,从而真正起到社会保障制度的安全阀、稳定器的作用,这将都有待于社会保障法律制度的建立来解决[2]。

此外,社会保障法律制度与其他经济的、刑事的、民事的法制系统等共同构成一个国家和地区的完整、健全的法制体系,从而还对国家和社会走上法制化道路具有特别的意义。

二、中国社会保障法制建设的现状

历经建国后几十年的发展,我国目前已初步建立起了一个社会保障法制的框架体系,陆续颁布了一些与社会保障相关的法律法规,如《社会保险费征缴暂行条例》(1999)、《失业保险条例》(1999)、《城市居民最低生活保障条例》(1999)、《工伤保险条例》(2003)、《就业促进法》(2007)、《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》(2010)。但仍存有许多不完善之处,主要表现在以下几个方面:

(一)社会保障立法明显滞后于经济社会发展

虽然法律的稳定性决定了立法相对于社会政治、经济的变革具有一定的滞后性,但过于滞后,必将带来许多不利因素[3]。改革开放以来,我国国民生产总值每年以近10%的速度增长,而作为市场经济的重要法律之一的社会保障法却迟迟没有出台,社会救济、社会福利和优抚安置,更是处于立法的空白。国家立法滞后,地方立法分散,社会保障的运作主要是依靠政策规定和行政手段推行,社会保险基金的征集、拨付、运营、管理尚未立法[4],尚不能给国家解决社会保障面临的严峻而复杂的问题提供充分、有效的法律支持,造成社会保障收、支、管等各方面都存在较大漏洞。

(二)社会保障法律法规立法层次低

社会保障作为国民收入再分配的一项基本制度,应由国家法律加以规范和保障。但是我国目前社会保障立法的现状是:全国人大立法少,行政法规、部门规章多;地方性法规少,政府规章多;立法层次低,缺乏较高的法律效力。与此相对应的是,我国立法政出多门,各行其是,各部门制定的规章制度在使用范围、立法水平、对法律和法律精神的理解上均不一致,甚至存在相互冲突的现象。这种立法现状使我国的社会保障工作基本上处于有法难依的状态[5]。

(三)法律救济和相关配套制度建设滞后

社会保障的实施机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁活动、法律监督程序等。由于社会保障法律中责任追究和制裁办法力度不够,社会保险费强制征缴缺乏可操作性,造成实际工作中社会保险费征缴困难(尤其是养老、失业保险费)。同时,对劳动者和退休、失业人员缺乏操之可行的法律保障机制,如工伤事故中的责任认定和救济等。目前最为突出的是挪用、挤占、截流社会保险基金的行为得不到有力的惩治。用职工的“救命钱”盖房子、购汽车、吃喝送请等应该受到惩治,但我国刑法第273条只规定了“挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物,情节严重、导致国家和人民群众利益遭受重大损害的,对直接责任人员,处3年以上7年以下有期徒刑”。也就是说,我国刑法并未将社会保险基金列入特定款物的刑法保护之内。

三、进一步推进我国社会保障法制建设的思考

社会保障制度比较成熟的国家,都是通过社会保障立法,使社会保障制度得以确立;通过社会保障法的实施,使社会保障制度得以规范;通过社会保障法的修改,使社会保障制度得以完善[6]。要使我国社会保障的各项工作步入法制化的轨道,还需要在以下方面进一步完善:

(一)在宪法中进一步明确公民享有社会保障的权利

我国现行宪法涉及社会保障的内容主要是第44、45条的规定,只规定了公民在“年老、疾病或丧失劳动能力”的情况下有权获得物质帮助,而未能将失业、生育规定其中。因此,要建立适应社会主义市场经济要求的社会保障制度,更好地保障公民社会保障权利的实现,应当对现行宪法作出相应的修订。一方面,应当将公民享有社会保障权作为其基本权利予以规定;另一方面,应当在宪法中规定社会保障制度的基本内容,为社会保障立法提供必要的宪法依据。

(二)提高立法层次,增强社会保障制度的稳定性

我国已经走过了较长时期的行政立法阶段,现阶段可以也应该进入向全国人大立法发展的阶段。从长远来看,在基本法律体系(《社会保险法》、《社会救助法》、《社会福利法》等)建立起来以后,还要制定《社会保障法》以统领整个社会保障法制体系,严格界定社会保障的范围、对象、职责、标准、水平、权利与义务以及组织结构、监管体系等,以保证社会保障工作有法可依。因为全国性的社会保障立法是在全中国范围内使社会保障制度走向统一的基本保证。

(三)建立完善的社会保障权利救济制度

无救济即无权利。当公民的社会保障权受到侵犯时,必须有相应的权利救济途径。由于社会保障所涉及的内容与公民的基本生存权有关,而且,在社会保障关系中,享受社会保障权利的,有相当部分属于社会弱势群体,当公民行使社会保障权利发生阻碍和争议时,涉及的养老金、失业金、生活困难补助费等都是其生活所需,被称为“活命钱”。在解决社会保障争议时,必须考虑这些特点,所制定的程序法中,也应当尽可能地使当事人能够通过最简单快捷、而且收费低廉的程序获得救济[7]。此外,建立社会保障法律援助制度也必不可少。只有这样,才能使公民的社会保障权获得普遍的尊重并得到真正的实现。

(四)完善相关配套法律制度

社会保障制度的立法内容应与其他专门立法的内容相互衔接、相互补充和制约,以保证社会保障法规的有效实施。首先,鉴于《刑法》并未将社会保障基金列入特定款物的刑法保护之内,中国最高立法机关必须加紧制定有关制裁挤占、挪用社会保险基金的违法犯罪行为的法律,以确保社会保障法规的有效实施。其次,与税法配套,将社会保障基金费改为税,企业将这笔支出列入成本,由税务部门负责收缴,有利于提高社会保障基金的收缴率。再次,社会保障制度是一项复杂的系统工程,具体的运作涉及劳动保障、民政、卫生等多个部门,社会保障法律还应该与这些部门的规章及政策协调一致,以提高运作效率。

[1]郑功成.论中国特色的社会保障制度[M].武汉:武汉大学出版社,1997.

[2]刘俊.试论构建与完善我国社会保障法律制度的重要意义[J].科技创业月刊,2007,(2).

[3]王国奇.完善社会保障法制建设构建社会主义和谐社会[J].中共珠海市委党校、珠海市行政学院学报,2005,(2).[4]滕毅.论社会保障法制建设的紧迫性[J].湖南经济管理干部学院学报,2000,(4).

[5]许海燕.我国社会保障法制建设存在的问题与对策[J].沈阳师范大学学报(社会科学版),2007,(2).

[6]郭晓峰、徐向素.甘肃省社会保障法制化的思考[J].人大研究,2002,(11).

[7]林嘉.加快社会保障法制建设的若干问题[J].中国社会保障,2004,(1).