行政执法中执政为民论析——以“钓鱼”执法事件为例

仝夏蕾

(华东师范大学,上海200241)

“立党为公,执政为民”是中国共产党的执政理念。树立正确的执政理念,使之取得广大群众的广泛认同,对于提高党的执政效率,提升党的执政能力与水平具有重要的意义。能否确立并坚持科学的执政理念,这是判断一个执政党是否真正成熟,一个国家能否长治久安的核心所在。在任何时候任何情况下,我们党都要始终把是否符合最广大人民群众根本利益作为衡量党的方针政策和一切工作的根本标准。只有这样,才能不断保持和巩固我们党与广大人民群众的鱼水关系,巩固我们党的执政根基。

一、行政执法中的执政为民思考——以“钓鱼”执法事件为例

(一)社会上的钓鱼执法案例及民众反响

“上海钓鱼案”引起了众多媒体和公众的关注,受害人孙中界——一个风华正茂的年轻人,砍断自己的手指,用这种激烈而远古的方式以证清白。而在初步调查后,上海有关部门得出“不存在‘倒钩执法’问题”,更是令人哗然。

“钓鱼案”将某些部门的野蛮执法暴露无遗,“罚款执法”更是勾起了执法者内心的邪恶,个人私利的驱使使他们将群众的利益抛之脑后,坑害了守法、善良的公民。我们不得不问行政部门是执法为民、执政为民吗?执法者受利益的驱使不惜毁掉其他热心助人的善良人的名誉、工作和前途,扭曲了行政执法的合法性、正义性、合理性。执法手段服务于执法目的,执法者违法执法,执法手段的欺骗性使执法目的走到了反面,亵渎了公民助人为乐的道德情感,打击的是人性中的善良,摧毁的是中国几千年流传下来的道德传统。权力是一把双刃剑,它既可以为民做事,也可以肥一己之私。高罚款带来高收益,当“钓鱼”利益链形成,执法的动机也就违背了制度设计的初衷。其代价就是,公民权利被自肥的权力侵害,执法为己不为民加大了社会的信任断裂。

“钓鱼案”的发生看似突然,实际上是一系列因果作用所导致的必然结果。追寻这起事件滋生之源,不能只局限于事件本身,而应把其当做链条上的一环,其所包含的深层次问题值得我们深思。

(二)城市黑车猖獗现象及原因分析

首先,我们想到的是,人们为什么要乘坐黑车?还不是因为正规出租车车价太贵,难以承受,乘坐出租车不如乘黑车划算。2009年10月份,上海市区出租车的起步费涨到了12元,郊区出租车涨到了10元,整体运价上扬10%。涨价的结果是消费者掏腰包,司机不得利,只有出租车公司坐收渔利。同时上海市政府取消了对出租车行业的汽油补贴,司机们既要承担起猛涨的油价,每月还要向公司上交份钱和各种杂费。很多出租车司机希望政府能够体谅人民,执政为民,还利于民。管理部门到底是执法为民,还是为小集团的利益服务?为什么长期以来中国出租车问题屡屡发生,总是解决不了?关键就在于有关权力部门把出租车经营权垄断起来,转让给少数人,只让他们赚钱牟利。一个公司只要能拿到出租车运营权,一年就可坐收巨额“车份钱”。这可以说是权力经营的典型表现。

其次,黑车有着广泛市场潜力的重要原因是政府所提供的公共服务系统脱节,人们需要黑车所提供的服务。例如上海,虽然交通发达,公共交通系统相对完善,但是还有很多问题存在。轨道交通与常规公交之间的换乘衔接有问题,大部分轨道交通口没有对应的公交服务,很多地方没有公交换乘。即使有公交换乘,由于换乘时间过长或者常规公交的运送能力满足不了轨道交通客流的换乘需求,人们不得不寻求便宜的黑车。尤其是在下午高峰时段,疲惫不堪的上班族下班后,为了能尽快回家,于是便寻求便宜的黑车。再加之有些公交线路末班车停运时间较早,在无公交车可乘的情况下,人们开始选择黑车。因此,轨道交通口周围、城乡接合部便成为黑车的高发区域。

相比之下,上海崇明长江隧桥开通后的第二天,立即开通两条直达市区的申崇线线路。隧桥开通后,崇明与市区之间的传统交通工具摆渡船不但不会取消,还可能增加部分航线的班次。虽然崇明一些公交线路是为了2010年世博会而设立的,但没必要开通如此多的公交线路。相反,为何一些小区建成多年,一些轨道交通口通车多年,配套的公交系统的建设却毫无起色呢?这就说明,我们需要转变政绩观,不能因为某些公交线路的开辟有政治利益和经济利益可图就抛弃部分人群的利益。何为公共交通设施?公交的公字就是不以盈利为目的,是为民服务。

二、执政为民在构建和谐社会中的现实意义

(一)执政为民是各级人民政府的宗旨

在全面建设小康社会、把中国人民的建设事业带向一个广阔的新天地的过程中,党的领导方式、工作方法、政策和策略都要与时俱进、适时变化,而唯一不变的是党执政为民的本质。

马克思主义认为,无产阶级专政的社会主义国家,一切权力属于人民,政府的一切权力是人民赋予的,政府是执行人民意志的机关,必须对人民负责,为人民服务,为人民谋利益,政府工作人员是人民的公仆。在革命、建设、改革的各个历史时期,中国共产党人与时俱进,始终不懈地探索“全心全意为人民服务”,“执政为民”的实践途径。1934年1月,毛泽东在《关心群众生活,注意工作方法》中指出,要得到群众的拥护,“就得真心实意地为群众谋利益,解决群众的生产和生活的问题”。在党的七大政治报告中,毛泽东强调:“全心全意地为人民服务,一刻也不脱离群众;一切从人民的利益出发,而不是从个人或小集团的利益出发;向人民负责和向党的领导机关负责的一致性;这些就是我们的出发点。”[1]1031我们党多年的一切奋斗,无论是战争年代浴血奋战推翻三座大山,无论是建立社会主义制度、开展大规模的社会主义建设,还是进行社会主义改革和现代化建设,归根到底都是为了实现好、维护好和发展好最广大人民群众的根本利益,惟有如此,执政党才能立于不败之地。在社会主义现代化建设时期,改革开放的总设计师邓小平提出了“领导就是服务”的思想,指出制定和执行路线、方针、政策先要看人民拥护不拥护、赞成不赞成、答应不答应、高兴不高兴。邓小平还指出:“工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具,而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期内为完成特定的历史任务的一种工具。”[2]55邓小平讲的,是关于党的根本观念。简单地说,党是人民的工具,而决不能说人民是党的工具,这就是执政为民的理念。江泽民系统阐述了“三个代表”的重要思想,要求我们党始终代表中国先进社会生产力的发展要求,代表中国先进文化的前进方向,代表最广大人民的根本利益,并通过制定正确的路线、方针、政策,为实现国家和人民的根本利益而不懈奋斗。“立党为公,执政为民”是中国共产党的执政理念。正是在这一理念的指导下,新一届中央领导集体提出了坚持和落实“以人为本”的科学发展观的战略决策。民主革命时期是这样,革命胜利以后建设时期依然是这样。因此,坚持立党为公、执政为民的执政理念具有永恒性[3]。

为人民执好政,服好务,是当代领导干部的神圣使命,这是责任所在,职责所在。共产党人的使命就是为社会、为群众、为老百姓。想群众所想,为民众谋利,才是公职人员应取的人生价值观。“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”应该成为各级权力部门的工作宗旨。

(二)执政为民是建设和谐社会的需要

执政理念是执政党政治智慧的集中体现。“执政为民”是对时代发展潮流的高度概括。这一执政理念具有强烈的开拓性和实效性,有利于进一步巩固和加强党的执政基础和执政地位;有利于化解各种社会矛盾和利益冲突,调动和汇聚社会各阶层的力量,保持和促进社会的和谐稳定;有利于切实有效地保证逐步实现共同富裕,保证经济社会长期、稳定、和谐发展[4]。

“立党为公、执政为民”的思想贯彻于执法机关的实际工作中,就是要牢固确立“执法为民”的理念,一切为了人民,一切着眼于人民,一切服务于人民,这不仅是执法理念上的一次新的进步,也是行政机关践行“三个代表”重要思想的具体体现。“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”,执法机关要想将“执法为民”的理念贯彻到执法实践中,就必须牢固树立正确的权力观,切实做到为人民行使手中的执法权。在执法态度上要具有亲和性,要具有“人民满意”意识,要坚持人性化执法。总之,在推进行政执法法治化的过程中,在构建社会主义和谐社会的历史背景之下,执法为民的理念有其必然性和重要性[5]。

在治理黑车的同时,政府工作更为重要的是从根源上化解矛盾,寻找解决问题的方法,而其最有效的方法就是保证社会的公平正义。不公平则心不平,心不平则气不顺,气不顺则难稳定。社会主义和谐社会不是没有差别的社会。社会公平和正义是相对的、具体的、长期的,在构建和谐社会中,逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会保障体系,协调好、兼顾好各方而的利益关系,坚持把最广大人民的根本利益作为制定和贯彻党的路线方针政策的基本着眼点,正确反映和兼顾不同地区、不同部门、不同方面群众的利益,完善协调利益机制、分配公平机制、竞争公平机制、社会福利机制等,化解因收入不平等所带来的社会压力和冲突。反思之后,如何解决存在的种种问题和不足才是最重要的。

三、在整治城市黑车中的执政为民建议

(一)加强行政执法人员的教育,不断提高执政为民的水平

政府应转变执政理念,真真正正地为民服务,树立正确的政绩观。坚持问政于民、问需于民、问计于民,作决策、定政策充分考虑群众利益和承受能力,统筹协调各方面利益关系,切实办好顺民意、解民忧、惠民生的实事。坚决制止搞劳民伤财的“形象工程”和沽名钓誉的“政绩工程”。笔者希望查处“钓鱼式执法”能成为中国地方政府提升依法行政能力的契机。

在“依法行政”、“政治文明”渐成时代强音的大背景下,关键还要严格落实各项法律法规,加大监督和处罚力度。现在我们找不出“罚款指标”的依据,更找不出“钓鱼式执法”依据何法。依照公权力“法无明令即为禁止”的基本界定原则,“执罚经济”和“钓鱼式执法”是典型的违法行为。《行政处罚法》关于处罚程序的规定不够细致,源头上就缺失明确判定“钓鱼式执法”是否合法的司法程序正义,导致终端执法者钻了“无法”的空子,让公众有苦无处申诉。应该启动问责机制,如果没有严厉的责任追究,出了问题仅限于“道歉了之”,不仅有形式主义之嫌,甚至还有可能成为某些权力部门规避问责的“避风港”。同时,执法还需要道德。应充分重视执法职业道德环境的建设,提高执法者的个人职业道德水平,树立职业道德观。

必须树立服务于民的政府行政理念。执政为民,建设服务型政府,首先必须解决思想认识问题。要充分认识到全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨,执政为民是贯彻“三个代表”重要思想的本质要求。要摆正政府的角色定位,彻底摆脱权力型、管制型政府的观念及“官本位”的意识,树立公仆意识、责任意识。要积极倡导和实践以民为本、执政为民的服务精神,确立“管理就是服务”的理念,切实转变“门难进、人难找、脸难看、话难听、事难办”的官僚衙门作风。要树立政府诚信、依法行政和政务公开的理念,进一步深化行政管理体制改革,提高政府服务的质量。要加强公务员的职业道德建设,提高公务员的业务能力和服务意识,提高执政为民的本领。

(二)改进执政作风,深入基层解决民众出行实际困难

口头上的执政为民是解决不了问题的。“群众利益无小事”,从某种意义上说,一个个群众的利益往往是党的政策的具体体现。“执政为民”只有体现在一个个群众身上,一件件事情上,才会成为具体的行为,才会收到真正的效果。所以说,“立党为公,执政为民”,不仅要体现在党的路线、方针、政策上,重大战略决策上,法规制度上,而且要体现在具体的事和人上,切实解决好人民群众生产生活中的实际困难。

出租车行业的改革迫在眉睫。有关行政部门不应该把出租车经营权垄断起来,应避免权力经营。全国出租车行业的矛盾这么尖锐,就是因为有这个环节及其背后的利益链。解决出租黑车问题,不从根儿上想办法,却耗费大量人力采用这种极不道德、卑鄙手段去查处,只能越治越糟。出租车公司有来自牌照管制的超额利润,所以出租车行业要放松管制,即降低份钱,还利于民。今年年初,上海市政协委员朱建国上交提案,建议借鉴“香港模式”,逐步推行牌照自由买卖,取消“份子钱”,转而征收“出租车牌转让税”,同时加强管理。

城市公共交通是与人民群众生产生活息息相关的重要基础设施,是城市交通的主力军,是普通百姓的主要出行工具,是政府为群众提供的重要公共服务之一。上海等许多城市面临公共交通线网覆盖不均衡的问题,没有真正发挥大运量城市公共交通方式在大城市交通出行中的主力军作用,应进一步完善城市公共交通基础设施,加强轨道交通站点配套设施建设。

第一,完善轨道交通与地面公交衔接。地面公交既能为轨道交通进行中短距离的驳运,又能服务到轨道交通没有服务到的居住区及公共活动中心。要充分发挥轨道交通的作用,公交的接驳就显得十分重要。应在轨道交通站周围设置公交站点,把轨道出口到公交站点步行距离控制在50到100米内。当然,其周围出租汽车的衔接及非机动车的换乘也尤为重要。轨道交通站建设时应配套设置出租车泊位、非机动车专用停车场和社会车辆的停靠场所。

第二,换乘枢纽中心要配套建设机动车、非机动车停车场,配备相应的指向标识、线路图、时刻表、换乘指南等服务设施,方便群众使用。公共交通企业要科学调度车辆和编制运行图,加大行车密度,及时疏解客流,缩短乘客等候时间。

第三,要加快车辆更新步伐,选用安全、舒适、节能、环保的车辆,淘汰环境污染严重、技术条件差的车辆。要加强对公共交通场站、车辆、设施装备等的维护保养,为群众创造良好的乘车、候车环境。

[1] 毛泽东选集(第3卷)[M].北京:人民出版社,1991.

[2] 邓小平文选(第1卷)[M].北京:人民出版社,1989.

[3] 张桂萍、邵沪权.始终坚持立党为公执政为民的理念[J].求实,2006,(7).

[4] 张志雄.民本思想的升华与执政为民新理念[J].福建行政学院学报,2009,(2).

[5] 陈凯.行政执法理念的更新与和谐社会建设[J].中共山西省委党校学报,2009,(2).