党外正职与中共党组（党委）关系的研究

★徐庆国 黄丰 刘红梅

党外正职与中共党组（党委）关系的研究

★徐庆国 黄丰 刘红梅

党外正职与中共党组（党委）合作共事的发展历史分为初创时期、确立时期、曲折时期和完善发展时期等4个不同阶段。党外干部任正职有利于推进民主政治建设，有利于构建社会主义和谐社会，有利于推进干部人事制度的改革，有利于推进科学决策。

党外正职；中共党组；多党合作；民主党派

“党外正职”一词，系指非中共党员担任各级政府、政府各部门和单位正职领导岗位的干部。由于党外正职的出现，引起了各级政府部门和单位的权力结构及运行决策程序的一定变化，党外正职与中共党组（党委）关系的研究也就成为统一战线的重大崭新理论课题[1-3]，为此，我们进行了专门的调研和思索，总结成文，供各位专家同行参考和批评指正。

一、党外正职与中共党组（党委）合作共事的发展历史

中国共产党与非中共党外人士的合作共事，早在第一次大革命期间与孙中山领导的国民党建立国共合作时就已经开始了。但党外干部在中国共产党建立和领导的政权中任职，包括担任正职工作，则是从抗日战争才开始的。党外正职与中共党组（党委）合作共事的发展历史，按照时间先后顺序，可分为如下4个不同阶段。

（一）党外正职与中共党组（党委）合作共事的初创时期

抗日战争时期，中国共产党为了进一步贯彻抗日民族统一战线政策，团结各阶层人民和各党派、无党派人士共同抗日。在抗日根据地创造性地实行了一种“三三制”的抗日民主政权的新政权组织形式。1940年3月6日，中共中央发布了名为《抗日根据地的政权问题》的指示，对根据地政权建设的原则和政策作了具体规定。它指出：“根据抗日根据地民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。”在同年3月11日的延安高级干部会议上，毛泽东重申，在政权上人员分配应该是“共产党占三分之一，他们代表无产阶级和贫农；左派进步分子占三分之一，他们代表小资产阶级；中间分子及其他分子占三分之一，他们代表中等资产阶级和开明绅士；只有汉奸和反共分子才没有资格参加这种政权。”1940年7月，中国共产党向全国公开宣告推行“三三制”原则。按照“三三制”原则，中国共产党领导的各抗日根据地先后通过民主选举建立起临时参议会和政府机关。

（二）党外正职与中共党组（党委）合作共事的确立时期

新中国成立以后，中国共产党确立了执政党的地位，党依然很重视党外干部的参政工作。从国家副主席到全国人大常委会副委员长、全国政协副主席、政务院副总理及部长以至地方官员，都有不少党外干部任职，其中有不少党外干部担任了正职。1949年9月30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议（代行全国人民代表大会职权）选举的中央人民政府6名副主席中有3名（宋庆龄、李济深、张澜）是党外干部；56名中央人民政府委员中有31名是党外干部；政务院4名副总理中有2名是党外干部；在15名政务委员中有9名是党外干部；政务院各部、委、院、署、行正职领导34人中，党外正职有15人；党外干部沈钧儒（民盟）担任了最高法院院长。在省市政府主席、副主席中有54名党外干部。当时的绥远、甘肃、新疆、湖南和浙江的省人民主席均由党外干部担任正职。

直到“文化大革命”前夕，国务院各部委中仍有党外正职部长(主任)9人，地方政府中有党外正职省长3人，正副厅局长403人。

（三）党外正职与中共党组（党委）合作共事的曲折时期

回顾历史感到遗憾的是，党外干部担任各级政府和各部门正职的良好制度设计，从1957年开始，受到了扭曲，在文革中更是遭到了毁灭性的破坏，党外干部在各级政府、各部门的类似任职逐渐中辍。

1957年的反右斗争及其后来不断的政治运动，使民主党派和无党派人士组成的党外干部任用状况急速改变，他们当中的一些代表人物大多被安排在人大和政协，尽管在省市以下各级政府中也都有一定数量的民主党派和无党派人士担任领导，但几乎都是副职。不仅如此，就连国家管理的企事业单位，专业性极强的学校校长、医院院长，大大小小的社长、经理，也很少有党外干部，即使有，也大都是担任副职。国家机构中一直沿行着“党外干部不担任正职”的不成文规定，国家各部的正职更是基本上已经没有党外干部担任了。甚至担任副职的党外干部在升迁时，都有自己独特的“越级副职晋升”规律，也就是说从下一级副职直接升任上一级副职。

（四）党外正职与中共党组（党委）合作共事的完善发展时期

2005年2月，中共中央颁布了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，指出“加强同党外人士的合作共事，是中国共产党坚定不移的方针”。《意见》还强调，“民主党派和无党派人士担任国家和政府领导职务，是实现中国共产党领导的多党合作的一项重要内容。县以上地方政府要选配民主党派成员或无党派人士担任领导职务。……符合条件的可以担任正职”。为党外正职安排提供了政策上的保证。随后的2007年4月，当时的中国致公党副主席万钢被任命为科技部部长，成为30余年来第一位担任部级正职的党外干部。2007年6月29日，陈竺被任命为卫生部部长，这是改革开放以来中国首位出任国务院组成部门正职的无党派人士[4-5]。

二、党外正职配备的意义与作用

（一）配备党外正职有利于推进民主政治建设

党外干部担任正职，特别是担任省部级正职，将会稳步推进我国社会主义民主政治建设步伐，它表明了中国共产党推进政治体制改革的决心和信心，这也是中国民主政治建设的一个闪光点，也是政治体制改革的内在要求和必然趋势。

党外干部担任正职，是中国共产党同各民主党派和无党派人士政治协商的一种好方式，更加有利于各级中共党组（党组）领导下的各级政府部门和单位民主执政。

（二）配备党外正职有利于推进多党合作制度的建设

党外干部任正职，是中国共产党推进多党合作和政治协商制度的突出表现和重要内容，是中国共产党多党合作和政治协商制度更加规范化、制度化、程序化的必然，也是多党合作很有说服力的标志，有利于把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，真正发挥民主党派参政议政的作用。党外干部担任国务院各部门正职，能在执政党与参政党之间建立更加和谐的党际关系，可使多党合作在国家最高行政机关中也得到比较充分的体现。这可拓展各民主党派参政议政的平台，大大丰富多党合作的形式和内涵，巩固和发展多党合作的政治基础。

（三）配备党外正职有利于构建社会主义和谐社会

党外干部担任正职，体现了构建社会主义和谐社会的要求，也是构建和谐社会的一个实质性举措。在社会主义和谐社会建设的现实要求下，中国特色的政党制度需要党外正职，是中国社会历史发展的必然结果，是新的政治形势发展自然而然的结果，是由当代中国政党制度本身固有的特点所决定的，也是构建社会主义和谐社会的现实要求。中国社会主义和谐社会建设的长期性、复杂性和艰巨性，需要调动各方面的积极因素，团结一切可以团结的力量。党外人士具有进步性和广泛性相统一的特点，能够联系和凝聚广大人民群众，使他们为建设社会主义事业服务。有了党外正职，必将为中国共产党的领导层注入越来越多的党外监督因素，同时也会给党的领导集体补充更多更好的意见和声音，有利于破解党内监督难的问题。有了党内和党外权力之间的相互制衡，必然会在领导层营造出一种清新和谐的干事创业的政治氛围，从而更好地构建好社会主义和谐社会。

（四）配备党外正职有利于推进干部人事制度的改革，有利于推进科学决策

由于党外正职不是中共党组（党委）成员，原来由中共党委集体决策的决策程序，将会由于党外干部出任正职而带来一些权力结构的重大变化，这种变化将对权力运行机制产生重大影响，最终将有利于加强权力的党际监督，提高执政效率。

同时，党外干部担任正职，特别选择像万钢和陈竺这样具有海外留学背景，在专业领域又有国际权威地位的技术专家担任国家部门正职，可利用本身的专业技能、相对超脱的社会角色、熟练的专业眼光处理政务，可以增强决策的科学性，有利于推进我们提高科学决策、民主执政和依法执政的能力和水平，监督和制约执政党决策的科学化、民主化。能够将我国的经济发展融入当前世界经济一体化的国际化视野，有利于趋同当今世界经济发展大潮，乘势而上，做到科学执政，促进我国经济继续保持又好又快发展。

三、建立健全党外正职与中共党组（党委）合作共事的长效机制

（一）影响党外正职与中共党组（党委）合作共事关系和谐的因素

1、影响党外正职与中共党组（党委）合作共事关系和谐的社会因素

目前我国各级政府部门和单位大多数实行党政领导一人担任的领导体制，近年党外正职的出现，使这些党外正职所在政府部门和单位出现了中共党组（党委）书记与行政正职分设，由于党外正职只是时隔多年后才又重现的事物，加上我们对新形势下的党外正职与中共党组（党委）合作共事的意义宣传不够，广大干部群众与党外正职的合作共事的意识不浓，对党外正职这种行政领导体制还缺乏统一的认知和认同感，还不能从内心深处表示理解和衷心接受。因此表现为工作上不能全心全意支持和配合党外正职的工作，甚至于消极应付和干扰党外正职的工作。

2、影响党外正职与中共党组（党委）合作共事关系和谐的党内干部因素

有的中共党内干部，特别是有的党外正职的政府部门和单位的中共党组（党委）书记，由于没有能认真学习领会新时期中共党的统战理论，对中共党的统战理论缺乏足够的了解，对党外正职与中共党组（党委）合作共事缺乏必要的心理认识和思想准备，统一战线理论水平不高，很难将党外正职的配备工作提升到政治的战略高度，没有认识到中国共产党领导的多党合作制度是我国已经载入国家基本大法宪法的一项基本政治制度。甚至认为党外正职抢了党内干部的位置；认为党外正职工作能力不行，仅仅是依靠非中共党员身份的照顾，才能够当上正职；认为只有党内正职才是本政府部门和单位的第一把手，党外正职只是摆设等等。从而在工作中对安排党外正职有抵制情绪，不支持、不配合党外正职工作，甚至处处为难和对抗。

3、影响党外正职与中共党组（党委）合作共事关系和谐的党外正职因素

有的党外正职不能正确认识中国共产党领导的多党合作制度中执政党与各民主党派参政党的合作共事关系，认为党外正职是本政府部门和单位的法人代表，因此对本政府部门和单位的所有事情都具有独自决策的权力，不能主动接受本单位中共党组（党委）的领导；也有的党外正职不能正当行使自己的职责，工作不能大胆负责，只求无过，不思开拓进取；只求保住“位子”，不能大胆负责。因此，同样造成本政府部门工作毫无起色，令社会和干部群众对党外正职失望，不利多党合作制度进一步发展。

4、影响党外正职与中共党组（党委）合作共事关系和谐的体制因素

现有党外正职与本政府部门和单位中共党组（党委）及其负责人的关系出现一些不和谐，有的是因为现行的政府部门和单位的工作机制、决策体制等造成的。如按照中国共产党章程规定，中共党组（党委）讨论和决定本单位的重大问题，对于什么是重大问题，没有明确的界定，从而使本政府部门中共党组（党委）及其负责人难以把握，有时可能事无巨细，都交由中共党组（党委）进行讨论决定；有时只能放任党外正职自主决策。又如按规定中共党组（党委）要做好干部管理工作，党外正职缺乏本政府部门和单位的干部人事权，只能管事，不能管人，也增加了党外正职的工作难度。

（二）建立健全党外正职中共党组（党委）合作共事的有效机制

1、提高思想认识

各级中共党组（党委）组织及其负责人必须充分认识到，配备党外正职不仅是中国革命和社会主义建设历史经验的借鉴，而且也是新时期构建和谐社会，落实科学发展观的客观需要，更是建设社会主义民主政治，加强干部人事制度改革的重要举措。

现阶段的党外正职工作还没能得到全社会的一致认同，需要通过广泛的新闻媒体宣传；各级中共党组（党委）及其负责人坚决支持党外正职工作的榜样作用；必要的培训教育工作可使党外正职工作的必要性深入人心，获得人民群众的广泛支持。

2、创新领导和决策体制

目前在党、政正职分设的政府部门和单位，如果是党内干部担任行政正职或党、政正职由一人承担，不存在党、政正职不和谐情况；如果党、政正职由不同人承担，也可能出现党、政正职不和谐的情况。配备党外正职的政府部门和单位中共党组（党委）书记，有如下两种配备方式：一是兼任本政府部门和单位的行政副职职务；二是不兼任本政府部门行政副职职务。前者有利中共党组（党委）书记作为行政会议的正式参加人，更好地参与本部门单位的行政事务领导和决策；同时党政交叉任职，有利精减领导职数，符合行政管理体制改革的总体要求。后者，则使本政府部门党外行政正职和中共党内党务正职，在出现事情很难分清是行政事务，还是党务工作时，有可能难于进行本部门和单位的领导和决策，有可能容易产生党、政正职工作不和谐。

3、选准配备优秀干部

要达到党外正职与中共党组（党委）合作共事和谐，关键还在于要切实按照《党政领导干部选拔任用工作条例》，选准配备好党外正职与中共党组（党委）负责人。也就是正确的政治路线方针决定以后，能否执行完好关键在于领导干部。

4、创立党外正职工作机制

要创建党外正职与中共党组（党委）协商的工作机制。坚持党外正职列席中共党组（党委）会议制度，对重大问题具有发言权和建议权，并充分尊重党外正职的意见。党外正职要主动对本政府部门和单位的行政事务，及时征求中共党组（党委）及其负责人的意见。如果双方出现分歧，可召集相应会议进行讨论，广纳良策，形成共识后再作决策。

为了适应新形势下的党外正职工作，有必要创建党外正职的领导和决策体职，创建党外正职与中共党组（党委）协调的工作机制，明确中共党组（党委）书记和党外正职的工作职责，并且细化相关原则规定，使其更加具有充分的可操作性。

[1]石有健.新世纪新阶段党外干部培养选拔工作机制初探——以广西壮族自治区为例，学术论坛，2007，（8）：48-51，61.

[2]周述杰.关于构建党外干部能力培养教学体系的探索[J].中央社会主义学院学报，2007，（4）：71-73.

[3]许毅.做一名高素质的党外干部[J].河北省社会主义学院院刊[J].1999，（1）：21-23.

[4]陈喜庆.党外正职可任正职是长期政策[J].共产党员，2007，（11上）：45.

[5]崔士鑫.执政党的大视野[J].决策与信息[J].2007，（8）：4.

10.3969/j.issn.1009-2293.2010.06.004

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1009-2293（2010）06-0011-04

徐庆国，湖南农业大学教授，博士生导师。邮编：410128