河南省赴澳大利亚节水灌溉和地下水考察团考察侧记

□魏振峰 □袁 群（执笔）

为了学习国外先进技术和管理水平，进一步提高全省水利管理人员的业务水平，切实加强水资源管理和开发利用，河南省水利厅组成了由谷来勋副厅长带队水利系统11 名专业技术和工程管理人员参加的“河南省水利节水灌溉和地下水的综合利用赴澳大利亚培训团”，于2009年12月4～24日在澳大利亚进行了为期21 天的培训考察和业务交流活动。培训团在澳大利亚期间，与澳大利亚联邦科工组织水土资源研究所、悉尼供排水公司、悉尼流域管理局、布里斯班港口水资源环境部、布里斯班WIVENHOE 水坝管理局、墨尔本大学等单位进行了业务交流，听取了有关负责人和专业技术人员关于澳大利亚水资源状况、水资源开发利用、供水管理、地下水水权转换、节水灌溉技术等方面经验和情况的介绍，考察了澳大利亚高科技农业示范园、悉尼市排水工程和布里斯班WIVENHOE 水库，顺利完成了培训考察任务。

一、澳大利亚水资源状况及开发利用情况

（一）澳大利亚水资源状况

澳大利亚是世界上最干旱的大陆之一，只有稀疏的河流和少量的湿地。全境年平均降水470mm，是世界上降水量最少的大陆。澳大利亚水资源总量为3430 亿m3，全国人口较少，人均占有量较多。但由于国土辽阔，且蒸发量大，相对来说，又是缺水的国家。据澳大利亚联邦科工组织水土资源研究所梁达仁博士介绍，澳大利亚水资源状况的基本特点是：

1.总量少、人均占有量多。澳大利亚人均水资源量1.7 万m3，是水资源相对丰裕的国家，相当于河南省人均占有量的40 倍。但以澳大利亚760 多万平方公里的国土面积计，仅有4.5 万m3/km2，只有河南省24 万m3/km2的18%，其水资源量相对并不多。

2.地区分布不均。澳大利亚国土面积的2/3 地区属于干旱或半干旱地带，降水主要集中在东部山脉、台地和谷地相接的狭长地带，占国土面积1/3 的中部和西部沙漠地区年平均降水量不足250mm。

3.降水年内、年际分配不均。澳大利亚5～12月间降水占全年总量的2/3，澳大利亚降水量年际之间变化也很大，有连续丰水年和枯水年的记录，枯水表现尤为强烈。

（二）澳大利亚的水资源管理情况

澳大利亚法律规定用户不得私自建坝、打井灌溉，对地下水资源实行特殊保护制度。在灌溉用水方面，水资源管理机构根据农场主拥有的农用地面积确定用水配额，农场主在用水配额范围内可申请用水。同时，政府允许不同用户之间相互有偿转让用水额度，实行水资源商品化，即通过市场调节配置水资源。

据悉尼流域管理局负责人介绍，悉尼流域管理局是悉尼水管理部门。其主要职责是：管理和保护流域地区和大坝、蓄水池和管道系统；为悉尼水务公司、当地协会和其他的用水户供水；监测、保护和提高水质；帮助教育公众有关水管理和流域保护的知识；研究整个流域和悉尼流域健康。同时，悉尼流域管理局也承担制定流域的开发利用和保护规划以及计划，制定悉尼的流域管理条例等。悉尼流域管理局在涉及多部门对流域管理的政府行为中，处于主导地位。这些部门包括国家公园和野生动植物局、土地和水资源保护局、环境保护当局等。同时当地政府、流域社区、工业实体、环境团体和土地所有者在流域管理中也起到积极的作用。这些组织和团体配合悉尼流域管理局的工作，从而实现对流域的统一管理和保护。

据墨尔本大学介绍，澳大利亚地下水总储量约1320 亿m3，年可采量约703 亿m3，目前已开发利用的地表水和地下水资源量为175 亿m3。为了合理开发利用地下水，澳大利亚各州政府制定了一系列有助于实施地下水水权交易制度的政策措施，以便使地下水水权交易发挥最大的效益，同时将潜在的风险减少到最小的政策措施。一是地下水水权交易提供了一种配置地下水资源的机制，可以减少水权持有者之间的用水冲突，改善地下水管理，从而更有效地利用水资源，有利于经济社会的发展及环境保护。二是从经济的角度来看，通过交易重新分配水量，可以使水量从低经济价值的区域向更高经济价值的区域转移；三是从环境的角度看，用水户能通过水权交易得到水，就不会挤占环境用水，从而为环境用水提供了“压力释放”机制。此外，地下水水权交易还允许水权持有者出售通过提高用水效率节余的水量，从而提高了投资节水的积极性。

（三）澳大利亚的节水灌溉技术应用情况

澳大利亚农业及畜牧业非常发达，有关资料表明，澳大利亚用水总量中，农牧业的用水量所占全国用水总量的比例超过了60%。澳大利亚许多灌溉工程过去主要采用传统的地面沟、畦灌或大水漫灌。近年来，由于灌溉水源紧张及长期大水漫灌造成地下水位上升、土壤盐渍化，从节水计划、减少渗漏、制定合适的水价、推行农业节水、提高公众节水意识等方面制定节水措施，取得了明显成效。

1.政府出台政策，限制用水。据悉尼供排水公司负责人介绍，政府鼓励农场改造灌溉渠道，推广应用先进的微、喷、滴灌节水技术，以改变传统灌水方式。农场主若需改造灌溉系统，可以向州政府申请补助。州政府严格用水配额，不允许农民私自建坝拦水，如果农户要建坝，其拦水量超过径流量的10%，必须向州政府申请。对城市草坪浇水、洗车等用水实行限制，对违反规定的，要高额罚款，并接受社会监督。

2.政府投资，鼓励节约用水。布里斯班WIVENHOE 水库负责人介绍，各级政府从多方面扶持节水灌溉的发展，灌溉工程斗渠以上的部分由政府投资兴建，并成立专门机构管理。农场内部设施由农场主自己负责。各个农场的边界接水口多装有自动量水计，按预先分配的水量用水。农民兴建节水灌溉工程可向政府专门机构申请比普通商业贷款利率低的优惠贷款。悉尼流域管理局负责人介绍，悉尼从加强基础设施建设、海水淡化、回收利用污水3 个方面来增加水量供给，采取了增加水量供给、制定实施节约用水办法、水环境保护等措施进行用水管理。

3.推广节水灌溉与旱作农业新技术。据墨尔本大学介绍，他们研究的测水灌溉技术，主要是通过土壤水分监测，分析土壤水分状况和作物需水情况，确定适宜的灌溉时间、灌水定额，以提高水利用率。这项措施已在澳大利亚，尤其是种植果园等经济效益较高作物地区得到了推广应用。同时，澳大利亚推广节水农业生产技术，喷滴灌已占全国灌溉面积的20%，且所占比重逐年上升。为了保墒，大部分地区应用了免耕、休耕、少耕、秸秆覆盖等保护性耕作技术。

二、主要收获和启示

澳大利亚在水资源管理，地下水保护、节水灌溉技术应用等方面进行深入的探讨，积累了丰富的实践经验，有许多方面值得我省借鉴。

（一）重视行政管理职能的实施，促进水资源的统一调度

澳大利亚的水权是附着在土地上一并属于私有的，但随着澳社会经济的发展，水资源的短缺使政府越来越认识到行政管理职能在水资源管理中的重要作用。目前，澳大利亚水管理大体上分为联邦、州和地方三级，但基本上以州为主，流域与区域管理相结合，社会与民间组织也积极参与管理。我们考察的WIVENHOE 水库是一座兼具发电、防洪、供水等功能的抽水蓄能综合利用水库。WIVENHOE 大坝的防洪能力极大地减轻了布里斯班市区域和Ipswich 区域的防洪压力，经测算，若发生类似1974年的大洪水，就可使下游洪水位削减2m，若与上游的SOEMRSET 大坝联合调度，其防洪作用更为明显。WIVENHOE大坝的供水区域主要是布里斯班市区域和邻近区域的居民供水。

（二）发挥经济手段的节水调节作用，加强市场的引导作用

纵观澳大利亚政府对节水的调节，与以往的水资源开发利用措施侧重于工程技术、管理和制度等方面不同的是，近年来，随着要素市场的日益成熟，市场机制也逐渐显示出其独特的作用，主要表现在对水权的管理和水价政策的制定。

水权管理方面。20世纪80年代以后，澳大利亚政府推行水改革。水权可以通过市场进行交易，水权的市场交易由水权管理机构批准，办理相关手续，交付相应费用，并变更水权。水权交易使水向使用价值高的用途转移，多水者通过销售多余的水许可权获得经济收益，缺水者可以通过购买水权来满足要求。水权交易改变了供水工程建设管理的投、融资方式，使用水户更直接地参与供水管理。用水户和供水公司要考虑水价成本，采取先进技术，优化管理，节约用水。

水价政策方面，20世纪90年代以来，随着工程管理体制和水权管理体制的变革，澳大利亚对水价制度进行了较大的改革，澳大利亚政府要求供水水价能回收供水的实际成本，近年来水价平均每年涨幅在10%左右。水价结构也在进行调整，以期更加科学合理。例如，维多利亚州颁布了新的价格标准，新标准废除了原来供水、污水处理根据资产净值进行计价的办法，而转变为消费者根据其用水量和排污量付费。居民水价分为基本水费（固定成本费）和计量水费。基本水费包括供水、排污服务费和园林绿化服务费。排污基本服务费较用水基本服务费高出许多，这也从一个侧面说明了澳大利亚十分注重环境保护，注重水资源利用的可持续发展。

（三）加强水质管理，发展节水灌溉，大力推动社会公众参与

墨累-达令河流域是澳大利亚最大的流域，也是世界上较大的流域之一。该流域的水资源管理是一个历史发展过程，从多个侧面比较典型地反映和体现了经济社会发展对水资源管理提出的新要求。其中引起政府重视对水质的管理就是一个方面。20世纪90年代初墨累河发生的蓝藻事件，造成震动全国的水质危机，促使政府对水资源的承载能力进行重新评估，并启动了以控制水的需求为主的水改革，提出“帽子(CAP)”概念，控制不断增长的用水需求，保证河道的环境流量；实施国家水质管理战略，采取措施保护地下水。

澳大利亚政府长期以来都致力于节水灌溉的发展，澳大利亚是世界上推广微灌面积较多的国家之一。其喷微灌的种类、技术和相应产品都走在世界前列。同时，积极引导社会参与，进行免费培训等，加强各方交流，形成共识，有效推进节水灌溉的发展。

三、对河南省发展节水灌溉和加强地下水综合利用的几点建议

河南气候和地理位置特殊，降雨量地区分布，极易引起干旱灾害。全省水资源总量仅为405 亿m3，位居全国第19 位；人均占有水资源量不足420m3，每公顷均4950m3，相当于全国平均水平的1/5、1/6。河南是一个严重缺水的省份，合理开发水资源，发展节水灌溉势在必行。

河南省各级政府十分重视节水灌溉和地下水的综合利用工作。六七十年代就发展地埋管道和渠道防渗节水灌溉；70年代后期，一些经济条件相对较好的地方在经济作物种植区开始进行喷灌和微灌等试验；80年代，在井灌区大力普及地埋管道和地面软管灌溉，在自流灌区和引黄灌区推广渠道硬化，减少输水损失；80年代以来，中央、省财政每年安排专项资金建设节水示范项目区，极大地促进了节水灌溉技术的推广。但是，全省基础设施和基础产业明显滞后，不适应经济社会发展的要求。水作为基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态环境的控制要素，在全省经济社会可持续发展中具有不可替代的基础地位。我省节水灌溉和地下水开发利用还存在以下问题：

（一）对水资源没有实行完全统一调配

由于全省水资源贫乏且时空分布不均，加之地表水与地下水缺乏联合调蓄，导致不少地区过量开采地下水，造成地下水漏斗面积逐年扩大和一系列生态环境问题。地下水位下降，给地面环境造成很大危害，主要有机井吊泵和报废，泉水枯竭，湿地萎缩，土地沙化，地面沉陷等。

（二）地下水污染严重

一是地面垃圾和工业固体废物堆积未采取有效防渗措施，被雨水淋滤溶解渗入地下；二是由于地下水位下降，河道由排泄地下水转向补给地下水，污染河水对地下水补给，加剧了地下水的污染。特别是人口和工业比较集中的大、中城市，生活污水和工业废水对地下水的污染尤为严重。

（三）资金投入力度不足

近些年来，全省节水灌溉发展速度较快，但大部分都是农民筹资兴建的标准较低的节水灌溉工程，技术含量较高的工程较少。随着农业结构调整步伐的加快，需要配套科技含量较高的节水工程，而这些工程又投资较多，而全省各级财政都比较困难，需国家加大对全省节水灌溉的投资力度。

（四）灌溉面积衰减较快

七八十年代是河南节水灌溉工程建设第一个高峰期，70年代修建的硬化渠道及80年代铺设的地埋低压管道，陆续进入报废期，这是造成灌溉面积衰减的主要原因。近几年全省高速公路发展较快，带动了社会经济的发展，同时也占用了大量耕地。省道及县乡公路的扩宽改造，也占用了大量的农田。另外，还有水毁、水源变化、供水性质改变等原因造成灌溉面积衰减。

河南是一个水资源短缺的省份，且时间、空间分布不均，更加剧了水资源短缺，缺水已经成为全省经济和社会发展的严重制约因素。与澳大利亚相比，在全省用水结构中，农业用水同样是用水大户，超过全部用水2/3，但由于全省农业人口巨大，农业生产以家庭生产为主，目前形成规模经营的还很少，这又与澳大利亚的情况明显不同。结合全省实际，借鉴国外先进管理经验，我们建议在发展节水灌溉和地下水开发利用方面，应采取以下措施：

1.建立和完善水商品市场。我国水资源归国家所有，在过去实行计划经济的条件下，水资源的调配主要依靠行政协调加以解决。目前水资源的法律法规还不健全，远远满足不了经济社会快速发展的要求。如依据《水法》制定颁布的《取水许可制度实施办法》，规定取水许可证不得转让，这就明显阻碍了水权流转制度的形成。因此，要适应社会主义市场经济体制的要求，就必须针对我国建立水权水市场可能出现的情况，分析问题、研究对策，及时修订那些滞后的法律法规。总之，要通过健全相关的政策法规体系，来促进并保障我国水权水市场的早日建立和完善。

2.健全节水保障体系。一要重视和强化田间农艺节水措施；二要加强节水农业技术的基础性研究，逐步走技术物化道路。在灌溉区，针对不同地区、不同作物，确定作物用水定额，实行计量灌溉。在旱区，加强耐旱品种的选育和引进，改革耕作制度，并配套深松蓄水、以肥调水等农艺措施；三要加大节水农业技术的推广应用力度。

3.重视节水技术的物化工作。鉴于旱作节水农业技术推广比较难的实际，建议有关部门加强对节水农业技术物化产品的开发和引进，国家通过制定政策，鼓励科研、推广部门及相关企业由单一技术研究、开发、推广向技术产品开发转变，以加速节水技术成果转化和推广应用。

4.加强节水宣传教育，加强全社会节水意识。采取各种有效形式，开展广泛、深入、持久的节水宣传，使全社会树立正确的水观念，增强缺水的忧患意识和危机感，提高全社会节约用水的主动性和自觉性；及时总结和推广科学用水、节水的先进经验，按照行业和用水特点，因地制宜地开展节水管理和节水技术交流活动，转变粗放的用水方式。同时，大力宣传和推广科学用水、节约用水的有效方法，在全社会形成节约用水、合理用水、防治水污染、保护水资源的良好生产和生活方式，在全省形成良好的节水氛围，为节水型社会的建立提供思想上的保障。