南津渡水电站水库确权与土地管理探析

周作斌

（湖南省南津渡水电站 永州市 425000）

前 言

人口、土地、主权是国家三大要素。土地是一个国家的重要财富，也是企业资产的重要组成部分。国土资源部发布的信息及有关资料显示，我国国有企业所占用的土地资产总价值高达300 000亿元，如果这些土地资产的价值完全显化，企业的土地资产价值将占到企业总资产的50%左右。因此，土地资产已成为企业投资者和经营管理者必须重视的内容。但是，企业的大量土地尤其是计划经济体制下划拨给的土地多数并没有纳入企业经济核算的范围，不同类型的企业对土地资产的重视程度也各不相同，土地资产管理存在的问题目前还相当突出。下面针对南津渡水电站（下称电站）水库确权及土地资源现状，对如何推进水库确权及水电站土地管理的科学发展进行探析。

1 南津渡水电站水库土地管理现状

（1）电站土地资产基本情况。

自建站以来，由于工程、安居、防洪等需要，电站共征用土地362.51 hm2（5 437.67亩），已由国土部门颁发土地使用证土地 193.82 hm2（2 907.25亩），其中划拨土地188.58 hm2（2 828.65 亩），出让地 5.24 hm2（78.6 亩）。

（2）部分土地产权关系亟待明晰。

电站土地大部分由国家通过行政手段划拨，使用的大量土地是无偿使用。因此电站既不将土地纳入核算范围，也不必为此支付费用。同时，电站也仅能按现状占有、使用，并获取一定收益权，但没有处置权，不得转让、出租或抵押国家划拨的土地。这样，一方面，虽然法律明确了国家对土地的所有权，但实际上国家并没有因拥有这项财产而获得合理收益；另一方面，电站没拥有土地的处置权，即便是闲置的土地也无权将其出让。因此电站所占有的土地的各项权能并不能充分发挥，造成资源的浪费，形成企业的无效资产。

（3）土地开发利用空间巨大。

由于电站土地是在建设时期由政府征收或划拨，有着特定的历史背景，特别是电站虽是企业,却在某种程度上承担着社会职能，给电站土地管理带来很大难度。2003年，由零陵区政法委牵头，组织国土、水利、政法、调纠、司法、乡镇（办事处）等部门对电站土地进行过一次清查，基本解决大部分土地权属，为电站土地开发利用打下了良好的基础。但由于界限长期不清、土地已经被村民长期使用、某些土地带有移民安置性质、长期没有全面清查管理等种种原因，由于有效的管理机制没有形成，造成电站国有土地或闲置或低效率或流失现象严重，没能充分发挥土地资产所潜在的巨大价值。

（4）若干历史遗留问题急需集中解决。

一是部分土地被当地老百姓侵占建房办厂：沿渠近两岸至大坝，部分土地已被老百姓建私有房（2003年只进行部分处置）；袁家碣（关刀洲）一带长期被占用办厂、办猪场，造成土地被侵占有扩大趋势；建设时期征收的沙沟湾2组墨塘、渠道入水口塘2个大面积的水面近13.33 hm2（200亩），被村民长期占有，或无偿使用或由他们租赁给他人经营；建设时期征收的荷叶塘、渠道进水口左岸2个大面积的推土区被村民长期占有并无偿使用。

二是北花园土地未全部开发利用，临街地于2001年已被国土部门处置，现还存在被连续处置的风险。鉴于此，站领导高屋建瓴，2009年7月启动了房地产开发项目，北花园土地的开发利用已经提上议事议程。

三是土地点多线长面广，由于长期利用没有明显分界，有些土地已被老百姓强行占用并造成不同程度流失。

四是原电站果园土地带有政府移民扶助性质，村民要求永久无偿使用，电站处置困难。

五是南、北花园土地及大坝工业园土地没有整体规划，可能会造成土地开发的无序，同时租地（屋）的收费标准不统一。

2 科学核算土地资产，加强企业土地资源管理

随着市场体系的不断完善，土地市场已日益规范。因此，科学核算电站土地资产，完整反映电站所拥有的资产，对于电站下一步的土地资源管理十分必要。

2.1 进一步明晰土地产权关系，为土地资产核算奠定基础

明晰企业土地产权关系是企业合理核算土地资产，建立现代企业制度的基础。将土地作为资源管理，其目的是实现可持续发展。而企业将土地作为资产来进行管理，其目的是为了实现经济效益最大化。电站作为土地的使用者，并不具有完整意义上的土地产权，而是具有土地的部分权利。因此，必须明晰企业的土地产权，以明确土地的产权主体，按市场规律和现代企业经营要求，使土地资产能够得到优化配置。

2.2 进一步健全土地管理机制，为土地管理提供支撑

要通过健全完善与创新机制，推动土地管理水平的提高。一是要创新规划引导机制。要做好与城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，保持与两个规划的协调一致，注重发挥电站在城市规划区内土地和工业小区规划的财富功能。通过城市总体规划引导，充分展示我们城市内用地和工业小区的发展前景，造就不同地段的增值预期，吸引投资者的重点关注，形成土地市场的有效需求。二是要创新土地增值机制。土地的价值地于吸附的物化劳动。在同一块土地上因追加劳动形成的价值即级差地租是城市土地财富产生的主要源泉。通过创新土地增值机制，变“生地”为“熟地”，从而使企业获取的土地权益最大化。

2.3 进一步强化土地日常工作，为规范土地管理打下基础

（1）全面清查。全面进行企业土地资产登记，使企业土地产权登记管理工作制度化，明确企业所占有土地的时空特征。

（2）依法确权。依据取得土地使用权的方式，依法界定企业所拥有的土地产权。不论是以行政划拨方式取得的土地，还是以出让方式取得的土地，土地的最终处置权都归国家，但企业应拥有的占有、使用权和一定的收益权一定要清晰。

（3）划界立桩。确权划界立桩工作是电站2009年三大重点之一，站部多次召开专门会议，在2009年6月19日零陵区南电库区工作会议上也做了重点部署，9月9日正式启动的全站性土地确权划界立桩工作已经进行过半，定立主桩290个、副桩330个。通过确权划界立桩，将从法律上进一步保障国有土地权益，明确电站土地权利，从形式上进一步告知电站土地范围，对侵占、蚕食电站土地的行为给予警示，对于电站土地管理的科学化、规范化，形成有效的土地管理机制有着极大意义。全面完成土地确权划界立桩工作后，对侵占电站土地的行为要主动出击，严厉打击，形成高压态势，以彻底杜绝再次被侵占。

（4）重点整治。对于长期被侵占土地，利用确权划界立桩的良好时机，采取法律手段，收回土地，以绝后患。建议对长期侵占电站土地的行为给予严厉打击，进行重点整治。一是收回被非法侵占的电站在袁家碣一带土地,撤除袁家碣上一切非法建筑，关闭并迁出在袁家碣一带非法引进的一切工厂；二是提请调纠部门、司法机关将本是电站土地的关刀洲争执地判决给电站；三是请求国土部门尽快对电站未持证土地的颁发权证。

3 实现两个转变，提高土地资产利用效率

长期以来，电站只是发挥了“看更人”的作用，停留在单一的土地管理上，对土地进行简单的“看管”，没有进行有效的土地资本运作。为此，我们要以科学发展观为指导，进一步解放思想，积极主动地实现两个“转变”。

3.1 土地资源向土地资本的转变

通过加快土地资源向土地资本的转变，大力实施土地资本化运作，在进一步显化电站土地资产、提高土地经营活力的同时，实现土地收益的最大化和企业科学发展的“双赢”。要改变思维，创新机制，大胆尝试，突破土地资源和资产范畴，从资本的角度和市场化理念重新认识和审视电站土地的价值和作用，积极实施土地资本运作战略，变土地资源为土地资本，最大限度地激活土地资本的潜力，实现土地资本增值和企业土地收益的最大化。

3.2 管理土地向经营土地的转变

通过加快管理土地向经营土地的转变，强化土地的经营意识、市场意识和效益意识，把土地作为经营对象，积极实施电站的土地经营战略。运用市场经济的经营理念、机制和方式，优化配置和集约高效利用土地资源，处理好保护土地和经营土地的关系，把规划、保护、开发、利用、管理和经营土地有机结合起来。

（1）北花园土地属综合开发出让土地要尽快开发利用，利用当前金融危机，国家对房地产各种优惠政策对北花园进行商业开发，现今时机成本低，手续易办，优惠政策多，材料价格低。同时可利用这个时机，让民营经济涉入房地产业，既可解决职工住房问题，又可锻炼民营地产业队伍。

（2）对袁家碣一带土地的工厂进行彻底清除，开发袁家碣的旅游休闲。打好袁家碣这张历史文化古迹的品牌，利用其独特的山水天然和历史人文的优势，建成一个集度假、休闲、娱乐、饮食、旅游等一体化的度假休闲胜地。

（3）对墨塘、渠道进水口2处的百余亩水面，可以开发成休闲农庄；对2个推土区合理规划，科学利用，可以考虑农业综合开发；对开发价值不大和小面积土地，可以租赁给外来老板或者附近村民。

4 结语

水电站水库确权与土地资源管理是一个值得深入研究的课题，特别是像水电站水库土地本就点多线长面广、长期遗留历史问题多，因此水库确权与土地资源管理的日常化、科学化、规范化、有效化还有大量工作要做，需要我们在以后的工作中进一步探索、分析、创新，才能真正做到水库确权科学化、水库利用合理化、土地盘活创新化。