“一级核算、二级管理”模式下市级电大财务管理探析*

胡珍薇

(温州广播电视大学，浙江温州325000)

“一级核算、二级管理”模式下市级电大财务管理探析*

胡珍薇

(温州广播电视大学，浙江温州325000)

随着电大系统办学内容的不断丰富以及教育形式的多样化发展，财务管理模式相应地发生了变化。很多市级电大已经或正在试行财务“一级核算、二级管理”的财务管理模式。本文就此财务管理模式对电大发展的意义和实施过程中面临的若干问题进行分析，并提出相应意见，以期加强单位内部控制，提高财务管理水平。

电大;财务管理;探析

一、高校财务管理体制概况

财务管理体制是财务领导制度、财务组织机构、财务日常工作组织及各项财务规则制度的总称。目前我国高校财务管理体制大致分为三种:

(一)“二级核算、二级管理”体制

这种体制下学校的所属二级学院是高校中独立核算的实体，二级学院的收入与支出均由二级学院的财务部门进行核算，所属学院可以对学校分配的各项经费和创收留成收入进行调整、使用和核算。从20世纪90年代开始，很多高校采取此种模式，但由于内部财务管理混乱，给学校带来了经济损失和风险，一些高校撤销了二级学院财务机构，实行高度集权的管理模式。

(二)“统一领导、二级核算、责任理财”。此种管理体制是在“二级核算、二级管理”体制的管理模式下发展而来的，二级学院财务部门的会计和出纳人员由学校委派，会计出纳的经济利益与二级学院无关，确保会计核算的真实、可靠和有效监管。目前很多普通高校采用此种管理模式。

(三)“一级核算、二级管理”体制。这种财务管理体制下学校财务作为代表学校的会计主体，统一编制财务收支计划，统一核算预算内外各种收入及制定相关分配方案，所属学院作为包干使用的经费和创收留成均统一在校一级财务核算。二级管理部门则主要是对招生、教学和校园文化等进行安排和执行。目前市级电大在财务二级管理中较普遍采用“一级核算、二级管理”的财务管理模式。

财务“一级核算、二级管理”对促进学校教育事业发展意义重大，同时对电大财务管理工作也提出了更高的要求。如何将此模式中遇到的财务管理问题进行切合实际的分析并提出相应的措施予以解决，是电大财务工作者值得思考的问题。

二、市级电大实行财务“一级核算、二级管理”的意义

(一)是电大改革发展的需要。当前高等教育改革日渐进入深水区，实行二级管理已经成为各高校适应改革发展、提高办学灵活性、增强办学自主化的必然选择。对于电大来讲，要想同当前主动服务学习型社会的办学目标相适应，就必须要内强素质、强化管理，而实施二级管理是实现这一目标的重要途径。

(二)是电大多元化办学的需要。电大新时期承担着开放教育、成人教育、社区教育、农民教育等四方面教育，多元化办学已经成为电大的时代特点，为了能进一步推进多元化办学的有效性，解决多元化办学与集中管理间的矛盾，就需要通过实施二级管理来适应多元办学的需要。

(三)是电大提高管理效率、节约办学成本的需要。由于传统的管理模式存在管理自主性不高、管理权力不大、办学成本压力小的问题，造成管理过程中出现等任务、等工作的现象，二级学院在办学成本控制上缺乏主动，实施二级管理则能较好的达到提高管理效率、节约办学成本的目的。

三、市级电大实行财务“一级核算、二级管理”面临的困难

市级电大实行财务“一级核算、二级管理”面临的困难既有在采用此财务管理模式前存在的一些固有问题，也有之后的一些新问题。由于目前这些问题均还存在，故本文在论述时一并考虑，主要表现在以下几方面:

(一)会计部门监管力度有待加强

在市级电大中，一些学校各级各类在校学生数的规模不亚于一些地方高校和高职院校。由于电大学生的类型多种多样，常年处于招生状态，财务部门在收入环节的工作量非常大。但是由于市级电大属于二级会计单位，通常隶属市教育局，在机构设置时常类似中小学的惯用模式，即会计部门隶属后勤总务或办公室。另外也由于受到机构编制的限制，市级电大财务部门单设“处级”机构的较少，相应的机构内部人员配备相对较少。由于机构设置级别偏弱和财务人员配备相对不足，导致一些财务工作不能十分细化，对二级学院的收、支监管不够到位。

(二)二级管理部门经费支出和学校总体预算的矛盾

目前学校财务部门在编制预算时，多是根据学校总体经费规模的大小，参考历史数据编制的，二级学院在预算编制过程中的作用较小。预算编制过程中人员经费、社保经费和公用经费由会计人员由根据上级主管部分的统一口径测算，二级管理部门一般仅对设备购置和基建修缮提出预算计划，而教学业务费则由于各学院每年招生的不确定性而较难确定，往往也是由财务人员通盘考虑后确定。二级学院的开支一般由学院负责人审核，财务分管领导审批后报销。由于一些业务支付环节未经财务审核，实际支付与学校的总体预算出现矛盾。

(三)支付环节控制有待加强

很多业务在支付环节先审批，再审核。这里的审核指的是会计审核。由于二级管理部门负责人和财务审批人工作繁忙，对凭证的审阅比较快，有时难以发现票据的不合理性。如二级管理部门负责人和单位负责人一般只简单看一下发票，而不对发票后面所附的附件进行仔细查看，对于票据中可能存在的金额错误，票据不符合规定、附件资料不齐全等不能及时发现。但是审批人员的职位高于会计，先审批后审核，会计人员发现问题时经常是项目已经报销，有些问题也就不了了之了，这显然不利于会计的审核和监督作用。

(四)财务二级管理实施效果一般

一些学校的中层干部和教工对二级管理的意义和作用缺乏普遍的理解和认同，甚至对此抱有不支持和反对的态度。究其原因很大程度上同经济利益调整不科学有关。管理体制改革不可避免的涉及利益分配问题。试行二级管理后，教工的工资、奖金及各种福利性收入在不同学院、不同部门、不同岗位均存在差异。经济利益调整的不当必然影响教职工工作的积极性和对二级管理改革的支持。

(五)经济责任追究制度不明确

目前一些市级电大实施二级管理还处在初步探索阶段，学校在逐步放权给二级学院时，与其承担权责相应的二级财务管理的规章制度和内控制度还不够健全，二级学院支出控制较薄弱。在财务二级管理模式下，各二级学院的负责人对经费使用的权限较大，学院所属的资产也均在其管理职责中，但并不是所有的单位均已建立书面的问责制，这在某种程度上讲对学校的资金、财产安全也是一种风险。

四、市级电大“一级核算、二级管理”模式下强化财务管理的对策

(一)合理设置会计机构

学校实行二级管理后，财务部门除了对学校年度预算经费和专项经费进行核算、监督管理外，还要为二级学院提供核算服务，及时向二级学院提供经费运作信息，考核监督二级学院的经费使用情况，建立和完善二级管理的财务核算、评价指标体系。这些工作内容要求财务工作更加具体、细化，财务管理更加深入、有效。为了更好地发挥市级电大财务部门在二级管理中会计的核算和监督职，一些还未设置财务处的学校在会计机构设置上应突破惯用的做法，参照高等学校来设置会计机构。学校还应通过外引内培等多种方式来配足会计专业技术人员，财务负责人不仅要业务水平过硬也要有很强的管理能力和交际能力，会计机构内岗位分工坚持不相容职务相分离原则，会计队伍相对稳定。

(二)建立科学的预算二级管理体制

学校在预算管理上要保证财务预算的刚性执行，明确预算收支范围、编制程序、编制原则和方法，预算执行和调整的具体规定，界定学校和二级学院在预算编制和执行中的职责和权限，使二级学院都知道自己在预算管理中应该做什么，形成较完善的预算二级管理体制。校级财务部门通过二级学院编制的部门预算对经费总量进行控制，各二级部门在学校统一的财务制度、统一的财务收支计划和资源配置下，对下达的预算经费和的教育资源自主统筹安排和使用。预算就是什么项目就干什么事，给多少钱就花多少钱，以钱定事，而不是以事定钱，这样学校预算才有效力。各项目应明确用途，不得相互套用。学校财务部门按二级部门的经费指标控制其支出金额，每月计算已发生的支出占全年经费预算指标的比例，以确定支出进度是否过快。随着二级管理的逐步推进，会计核算的基础数据的不断夯实以及二级改革方案的不断改进，以及国库集中收付制度的推行，学校的总体预算和各二级部门的预算统一问题将得以解决。

(三)增强财务审核和二级管理部门审核的质量

学校在设计审批程序时，如果审批人的职位高于审核人员的，应实行先审核后审批的程序。《会计法》规定，会计机构、会计人员依法进行会计核算，实行会计监督。学校领导应给财务人员增加专业技能提升的培训机会，财务人员自身也应不断学习和专研业务知识，增强职业判断力，加强使命感，把好审核关，增强财务审核质量。作为学校财务部门，当二级管理部门要求报销时，要按财务规定审核其票据的合法性、合规性，对于不符合财务规定的票据要予以拒绝。在坚持“一支笔”审批的同时也要坚持重大事项集体决策的原则。另外，学校必须结合学校领导干部培训计划，对各级经济责任人特别是二级管理部门负责人进行岗前财经知识和财务制度的培训学习，使其具备必要的财经知识和法律知识，具备依法管理、依法办事的必要条件，确保在二级管理部门的部门职能审核环节有较高的质量。

(四)制定合理的收入分配管理办法

在收入分配方案制定的时候，“一次分配时”应设立包括学生类型、学生规模、教学形式、职工队伍、专业构成等多种因素的指标体系，以照顾不同类型、不同生源构成、不同办学规模与不同办学水平现状和发展要求。如测算开放学生、全日制学生、远程教育学生和其它各类学生的生均成本。“二次分配”权限在各二级学院，通过指定内部教职工的奖励办法和科学规范的考核，对教职工进行二次奖励分配。

(五)落实经济责任制

校长是学校的法人代表，对学校财务工作负有法律责任，但这并不要求校长直接参与各项日常管理工作。校长必须将任务分解，财权下放，通过书面的方式委托其它人员行使职权，并明确责任，以责定权，尽责定利。学校应该建立起校长、财务负责任人、二级管理部门负责任人的多级经济责任制，明确各级人员的经济责任，使经济责任贯穿于财经工作的全过程。这些经济责任包括日常预算收支、重大支出项目、以及国有资产完整和保值增值经济责任制等。同时也要指定科学可行的审核流程，使经办人、证明人、部门负责人、会计机构负责人、单位负责人或分管财务的领导人等每个环节的所有人员明确报销审核的流程路径，依次逐一审核，这即是落实每一环节的经济责任，也是通过每个环节的高质量审核与把关，最终为分管财务的领导和单位负责人的批准提供保障。

总之，在电大办学规模扩大，办学内容不断丰富，教育形式呈现多样性的现状下，市级电大实行财务“一级核算、二级管理”是电大改革发展的需要，是多元办学的需要，也是电大提高管理效率、节约办学成本的需要。本文就此模式下财务管理面临的若干困难进行分析，提出相应的对策，希望能进一步完善市级电大内部会计控制，更好地发挥会计的监督职能，以利于推进财务二级管理工作。

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2010-07-28