立法平等的进路性分析

化国宇

（中国人民大学 法学院，北京 100872）

立法平等的进路性分析

化国宇

（中国人民大学 法学院，北京 100872）

“法律面前人人平等”到底包不包括立法平等？“立法平等论”与“司法平等论”的争议一直存在，至今在法学界仍然没有达成共识。文章试图从正面回答马克思主义法学关于法律的阶级性与“立法平等论”的冲突问题，为立法平等论寻找理论支撑，并对立法平等中不可忽视的差别对待问题进行论述。

立法平等；法的阶级性；差别对待

我国法学界当前的通说认为，“法律面前人人平等”指的是法律适用上的平等，要求法律适用机关严格遵守法律，把法律作为同一尺度毫无例外地适用于全体公民，而不包括立法平等，法的阶级性理论是这种论断的理论依据。但现在越来越多的学者认为“法律面前人人平等”不仅包括法律适用上的平等，还包括立法上的平等。“立法上的平等主要是指国家机关在制定法律时，包括国家机关制定行政法规、地方性法规、部委规章、地方性规章，自治条例、单行条例或其他规范性文件，受宪法平等权拘束，平等地设定公民（法人)的法律权利与法律义务。”[1]即法律内容上应该平等。但对于立法平等的争议一直存在，至今在法学界仍然没有达成共识。

一 关于立法平等论的争议

作为宪法的一项重要原则，“公民在法律面前一律平等”是西方资产阶级在反对封建主义斗争中提出来的。在资产阶级革命取得胜利之后，他们就把这一口号确立为资产阶级法制的一项重要原则，并用宪法这一根本大法的形式把它肯定下来。这一原则最早记载在法国1789年的《人权宣言》里。这一宣言的第6条规定：“法律对于所有的人，无论是实行保护或处罚都是一样的。在法律面前，所有公民都是平等的。”其后，在各资产阶级国家的宪法或宪法性文件中，一般都有这一规定。资产阶级提出“法律面前人人平等”，是对封建法律维护等级制度与特权的直接否定，是人类法律史上的一个巨大进步。正如列宁所说：“资产阶级在同中世纪的、封建的、农奴制的等级特权作斗争的时候，提出了全体公民权利平等的要求。”[2]P138

1954年，法律平等的原则被庄严地写进新中国的第一部宪法：“中国人民共和国公民在法律上一律平等。”但50年代后期，人们曾给这一原则戴了两顶帽子：一是认为这是资本主义的法制原则，我们不能用；二是认为这一原则没有阶级性，是主张“革命与反革命讲平等”。这一原则在一个相当长的时间里成了批判的对象，因而1975年宪法和1978年宪法均取消了这一原则。直到1982年，法律平等原则才重入宪法。[3]即使这样，“法律面前人人平等”作为一项法律原则从理论到实践一直存有争议。“文革”《八二》宪法和有关法律虽然再次重申了这一原则，但争论并未就此止息。这一原则的含义到底是什么？仍然存有颇多争议。归结起来不外乎两种对立的意见：一是司法平等论，仅指司法或法律适用平等。二是立法平等论，它既包括立法平等，也包括司法平等，且立法平等是司法平等的前提。

司法平等论的依据在于，我国1954年宪法第85条规定：“中华人民共和国公民在法律上一律平等。”而1982年宪法修改了以上表述，其第33条第2款规定：“中华人民共和国公民在法律面前人人平等。”较为权威的解释是，1982年宪法之所以进行这一修改，是因为在这次修宪中，提出了1954年宪法的表述不仅包括了法律实施上的平等，同时也包括了立法上的平等，因而使用“在法律面前”的行文方式，以便准确地把平等的范围限制在法律实施上。[4]P150另外，持司法平等论的学者论证的主要理由是，根据马克思主义关于法律的阶级性的观点，法律只能体现统治阶级的意志，而不能体现被统治阶级的意志，人民与敌对势力和敌对分子在立法上是不能“讲平等”的。[5]P202

但是，立法平等论的有力诘问是，离开了立法平等，如何保证“法律平等”？孤立地去谈“在适用法律上人人平等”，这样的“法律平等”只能是无源之水，无本之木。正如马克思曾指出过“如果认为在立法者偏私的情况下可以有公正的法官，那简直是愚蠢而不切实际的幻想。既然法律是自私自利的，那么大公无私的判决还能有什么意义呢？法官只能够丝毫不苟地表达法律的自私自利，只能无条件地执行它。在这种情况下，公正是判决的形式，但不是它的内容。内容早被法律所规定。如果审判程序只归结为毫无内容的形式，那末这种空洞的形式就没有任何独立的价值了。”[6]P178而且，张千帆教授认为，诚然，上述“较为权威的解释”所阐述的1982年宪法修改的这个背景对于了解当时宪法修改过程及其原因，具有极大的价值。然而，全国人大常委会至今没有对宪法该条的含义做出解释。故很难确定宪法第33条第2款仅仅是指适用法律平等，而不包括立法上平等的含义。[7]P243

应该说，不论是“立法平等论”还是“司法平等论”，在理论上都有一定的依据，以上所列的是争议双方的基本观点。但是毋庸置疑，法学界，相信包括持司法平等论的学者在内对于立法平等说的现实意义还是有清醒地认识的。在这方面很多学者都作了论证，例如“商品是天生的平等派，立法平等是商品经济的必然要求，社会主义市场经济的必然要求”[8]，“立法平等是保障人人享有人权的必然要求”[9]，“确立立法平等是世界各国的普通经验”[1]等，由此可见立法平等势在必行。但是认识到现实意义的同时，也应当从理论上理清思路。笔者赞同立法平等。但很多学者在论证立法平等时往往没有从正面回答马克思主义法学关于法律的阶级性与“立法平等论”的冲突问题。这不仅无法解决实现立法平等的根本问题，也会引起很多不必要的争论。因而，笔者以这两种学说作为借鉴，希望通过对“立法平等”进行阶级性分析，提出立法平等论的新视角，从而找到消除立法平等理论争议的进路。总体来说，立法平等在以马克思主义为指导思想的中国，应该是同马克思主义法学阶级理论相一致的。一方面，以法的阶级理论为依据一概否定立法平等是绝对化的思维方式，从社会的法律需要来看，必然会阻碍法制化进程。但是另一方面，忽视阶级存在，简单套用西方的立法平等，也是很机械的。因而需要结合现实需要与国家体制的基础上，用一种本土化的论证方法，来解决对于立法平等理论争议。

二 立法平等的进路性分析——立法平等的两个层次

按照马克思主义的平等观，“无产阶级平等要求的实际内容都是消灭阶级的要求。任何超出这个范围的平等要求，都必然要流于荒谬。”[10]列宁也说过“在一个阶级剥削另一个阶级的可能性没有完全消灭以前，决不能有真正的事实上的平等”[2]P234毋庸置疑，在马列主义经典作家看来，真正的事实上的平等是以消灭阶级为前提的，马克思主义法学也是建立在阶级分析基础上的，法律只能体现统治阶级的意志，而不能体现被统治阶级的意志，人民与敌对势力和敌对分子在立法上是不能“讲平等”的。因而很多人将阶级理论作为反对立法平等的一项重要依据。但值得注意的是，马克思本人并没有将法的阶级性过分抬高进而绝对化，马克思主义法学也承认法律是有双重属性的，即既有阶级属性，又有社会属性。法的社会性也是马克思主义法学法的阶级理论的重要组成部分，这一点不容忽视。在探讨立法平等这一问题时，对于法的阶级理论要有清晰地认识和恰当的运用。正因为法存在阶级性，立法平等也因之具有了阶级性，并且在涉及到不同阶级时，对法的这两个属性侧重程度是不一样的。

（一）立法平等的第一个层次：统治阶级内部的立法平等

在一国内，无论是统治阶级还是被统治阶级，都是本国的公民。具体到中国，统治阶级是人民群众，占公民的极大多数，极少数敌对分子是被统治阶级。

仅仅就统治阶级，即人民内部而言，法律的阶级性应该淡化，因为此时强调阶级性毫无意义，强调阶级性的前提应该是在不同阶级之间。人民内部的立法平等不仅与法的阶级性理论不冲突，还是马克思主义法学法的阶级性理论的题中之义。因而在立法实践中，国家机关必须平等地设定“人民”的法律权利与法律义务，立法在人民内部必须实现平等。应当注意的是，人民内部立法平等在我国也并未实现。立法平等的缺位突出表现在长期以来在立法中区别对待农村居民和城镇居民，这使得我国的法律制度具有明显的“城乡有别”的二元特征。比如在农民的生命平等权方面，最高人民法院2003年12月颁布的《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》对农村居民和城镇居民人身损害赔偿金的标准作了区别规定。城镇居民的死亡赔偿金为受诉法院地上一年度城镇居民平均可支配收入的20倍，而农村居民的死亡赔偿金为受诉法院地上一年度农村居民平均可支配收入的20倍。根据该解释，受到同样的人身损害，农村居民可以得到的赔偿金远远低于城镇居民。在农民的政治平等权方面，根据修改前的《选举法》的规定，农村每个代表所代表的人数和城市每个代表所代表的人数之比为4比1，这就侵犯了农民的平等的选举权，同时农民平等的被选举权也遭受侵犯。长期以来，从中央到地方各级国家机关录用工作人员时，城镇户口是必备条件，这就剥夺了农民担任公职的权利。不受“立法平等”约束的立法权力已经给农民应有的平等权造成了极大的损害，反思以往的实践，要保障人人享有平等的法律权利与法律义务，必需确立立法平等，让国家机关承担立法中平等对待责任。实现统治阶级内部的立法平等，是实现立法平等的第一步。

（二）立法平等的第二个层次：统治阶级与被统治阶级的立法平等

在统治阶级外部，即统治阶级与被统治阶级，人民大众与极少数敌对分子之间是否应该实现立法平等，是立法平等论与司法平等论争议的焦点。

（1）在承认法律具有阶级性的前提下，不能忽略法的社会属性。法律有两方面职能，一是政治统治职能，二是社会公共职能。因而根据职能不同将法律规范分为执行政治统治职能的规范和执行社会公共职能的规范（有的规范既执行政治统治职能又执行社会公共职能）。为了理论探讨的需要，我们将第一类规范称为政治规范，将第二类规范称为公共规范。

法律的规定必然体现的是统治阶级的意志，但也不排除被统治阶级部分的意志也会体现在法律之中。因为“被统治阶级的法律意识中也存在支持现行法律制度中某些成分的因素。如在资本主义社会，劳动群众也会支持某些维护社会共同利益的法律规定，也会拥护那些惩治贩毒、强奸、盗窃、抢劫等严重刑事犯罪的规定。”[11]P538这些规则执行着法的社会公共职能，具有明显的社会属性，即是上述所称的公共规范。社会主义法的社会属性要比资本主义法更为鲜明，因而，公共规范大量地存在于社会主义法中。公共规范不仅反映了“人民”的意志，也反映了包括被统治阶级在内的全体公民的意志。公共规范显然不能根据阶级不同而设定不同的权利与义务。比较典型的是宪法中关于公民基本权利义务的规范（宪法使用了“公民”一词，而非“人民”）。这些规范规定的权利与义务极大多数属于基本人权的范畴（人权的范围要比法律上的权利更广）。人权是人之所以为人的基本权利，“人权不过是人的价值的社会承认，是人区别于动物的观念上的、道德上的、政治上的、法律上的标准”[12]。人人享有人权已是全人类的共同认识。全国人大常委会副委员长蒋正华在国际人权研讨会上就指出，要建设“‘人人享有人权’的和谐世界”[13]。因而立法者在制定公共规范时，尤其涉及基本人权时，必须受到立法平等的约束，任何时候都不能制定不平等对待的公共规范。公共规范既然体现了全体公民的意志，就必须平等地规定全体公民包括被统治阶级的权利义务。由此可见，公共规范中平等的规定公民的权利与义务与法律的阶级属性并不冲突。

（2）即使在制定纯粹的政治规范时，我国也坚持了立法平等。如上所述，政治规范是执行政治统治职能的规范，法的政治职能是法的阶级意志性的集中体现。在一定程度上，可以将政治规范理解为统治阶级为了对被统治阶级实行专政而制定的规范。但是是否能就此认为政治规范中不平等地规定了公民的权利和义务呢？显然，法律的阶级性不能等同于立法的偏私性，政治规范的的阶级性并不必然推出立法不平等。我国是人民民主专政的社会主义国家，实行的是人民对“极少数敌人”的专政，政治规范中必然要体现人民专政，这种专政并不是依靠在立法上限制“敌人”的权利，加重“敌人”的义务来实现的，而是最终适用规范的结果。例如，部分反对立法平等的学者，将我国宪法第34条作为立法不平等的佐证。该条规定：“中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权，但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”有人认为依照法律被剥夺政治权利的人不享有选举权，这是对一部分人的权利在立法上的限制。笔者认为，依法剥夺政治权利和依法剥夺财产权、自由权、生命权都属于司法范畴，剥夺的前提是该种权利的存在。也就是说，当事人在被剥夺该项权利之前，他是与一切人同等享有该项权利的；权利被剥夺只是适用法律的结果，而不是立法的结果。再如刑法中对犯罪的规定，“敌人”是因其违反刑法行为而导致的适用法律的后果，是公民实际享受权利、承担义务的问题，对任何人都是平等适用的。无论何人犯罪，都会受到刑法的处罚，“敌人”产生在刑法适用之后而非刑法制定之时。如果一个守法公民和一个罪犯实际享受同样的权利，那才正是有违立法平等。可见，在立法中即使是纯粹的政治规范，也始终贯彻了立法平等。

综上所述，立法平等与法的阶级性是并行不悖的，用法的阶级性来否定立法平等实质上将法律的阶级性等同于立法内容的偏私性。无论在法理上还是事实上，立法平等都是符合社会主义法制发展规律的。

三 立法差别对待的平等性控制

立法之于平等，是一把悬在头顶的达摩克利斯之剑。“在历史上，法律在增进人与人之间的平等和群体与群体之间的平等方面发挥过显著的作用；与此同时，它也维护并认可了许多不平等的现象。”[14]P307立法不平等对待就是对不平等的维护与认可，因而任何对于立法平等的否定都是不符合现代法治精神的。现代立法应把平等作为一种重要价值加以确认和遵循。立法平等在理论上是成立的，以上可以作为理解立法平等一种进路。在立法实践中，不平等立法亟需修改或废除。但是，不平等对待并不等同于差别对待，立法平等不是说立法中不能有任何差别对待。在认识立法平等这一概念时，有必要廓清“差别对待”和“不平等对待”的界限。

立法平等必然反对不平等立法。但在立法中根据具体情况规定差别对待，却是立法平等的题中之义。因为平等不是平均，平等并不反对为了实质平等而需要的区别对待。[15]绝对的平等是不存在的，事实上还存在着诸多造成不平等的因素。社会当中那些处于弱势的人群，如残疾人、未成年人、老年人、孕妇、消费者、少数民族等等，需要给予特殊的照顾，我们不能强求要与他们完全平等的权利和义务。国家也制定了许多相关的法律，给予他们以更多的保护。这些立法规定了差别对待，但是完全不同于不平等立法，这种差别对待是为了实现实质上的立法平等。

应当说，立法平等并不排斥立法上区别对待，但是这种区别对待必须是正义的，必须是为了限制社会的不平等或对社会不平等起矫正作用，决不能扩大这种不平等。这就意味着立法中的差别对待要受到实质平等的限制，即差别对待的平等性控制。

差别对待的平等性控制主要体现在：

（1）立法差别对待的基本前提是必须保证基本权利的平等。我国现行宪法确认中国公民的基本权利主要有：公民在法律面前一律平等；人身自由、人格尊严、通信自由和通信秘密、宗教信仰自由、批评、建议、申诉或检举及取得赔偿等人身和个人的权利和自由；选举权和被选举权，言论、出版、集会、结社、游行示威等政治权利和自由；劳动权、休息权、伤老病残有获得物质帮助等社会经济权利；受教育权和从事科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由；男女平等权，婚姻、家庭、母亲和儿童受国家保护等。

（2）法律区别应当有充分的理由，是为了社会公益，而不是主观的，不是为了部分人的不正当利益，目的必须是正当的。比如，从量的角度考虑，即给予相对来说处于少数且弱势的群体以差别对待，所谓的“少数”应该同时有一个与之严格对应的“多数”，而且这个“少数”的群体必须同时处于明显弱势的地位，如美国的黑人和妇女从历史来看一直处于受歧视的地位，为了弥补这种长久以来的歧视，立法或行政机构采取了一系列的“赞助性行动”给予这些阶层一定的优惠；其次，区别的目的是为了降低由于能力等原因造成的社会不平等程度，不是为了加剧这种不平等。在当代中国，两部分人应该受到特别关注。一是那些生活在社会底层的弱势群体，如下岗工人、农民工和享受最低生活保障的人群以及老弱病残者，他们应该享有在法律面前与他人平等的权利。二是外资企业、民营企业、个体商贩等，由于种种原因，他们与国有企业、独资企业、上市公司等在市场竞争中往往不能够处在同一起跑线上。因此，其合法权益能否获得法律的有效保护，应该受到特别关注。最后，区别的标准只能是年龄、智力、体力等自然因素，不能是种族、肤色、意识、宗教、阶级等因素。

（3）制定法律必须遵守正当法律程序。首先，保证立法的公众参与。法律体现了主权者的意志，在现代社会，宪法确立主权在民原则，只有人民才是真正的主权者。因此，立法必须保证社会各阶层平等的、有效的参与，使全体公民都有权平等地参与法律的制定和完善。我国《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”

“‘法律面前人人平等’的法律精义，不仅指执法而言，同样也指立法而言。”[16]P464立法是“源”，执法，守法，适法则是“流”。要真正实现“法律面前人人平等”，就必须从“源头”抓起，首先在立法的阶段就应坚持人人平等，这才是现代法治精神的体现。“立法平等论”与“司法平等论”的争议也许还是会存在，但是从现代法治的进步与发展来看，立法平等已成为一股不可阻挡的趋势。

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[15]孙国强.试论立法平等与差别对待[J].经济研究导刊,2008,(16).

[16]郭道晖.法学争鸣实录[M].长沙:湖南人民出版社,1998.

（责任编校：周 欣）

The approach to Analysis of Equality of Legislation

HUA Guo-yu
(Renmin University of China, Beijing 100872,China)

Did the meaning of the principle that“ anyone is equal in front of law” include the equality of legislation? The controversy of "Equality of Legislation" and "Equality of Justice" has always been existed and there is still no consensus reached so far. I try to find answer from Marxist theory on the class nature of law .

equality of legislation; the class nature of law; the discrim inating treat

book=134,ebook=398

D901

A

1673-2219（2010）03-0134-04

2009－11－26

化国宇（1987－），男，山东临沂人，中国人民大学法学院硕士研究生，《法苑》杂志责任编辑，研究方向为西方法律思想史与法学方法论。