民间组织在构建和谐云南中的作用

刘桂华 张文华

（1.云南师范大学 历史与行政学院，云南 昆明 650222；2.云南省政府 研究室，云南 昆明 650021）

民间组织在构建和谐云南中的作用

刘桂华1张文华2

（1.云南师范大学 历史与行政学院，云南 昆明 650222；2.云南省政府 研究室，云南 昆明 650021）

我国民间组织已经开始进入一个快速发展时期，在构建和谐社会中的地位作用也日益重要。近年来，云南省高度重视民间组织的培育和发展，虽然全省民间组织正处于发展的初级阶段，也存在一些问题，但其作用却不断显现。应进一步明确民间组织在构建和谐云南中的功能定位，并采取相应的培育发展民间组织的对策措施。

民间组织；培育发展；功能作用

一 民间组织进入了快速发展时期

“民间组织”是伴随中国改革开放的逐步深化在行政管理工作中提出和使用的一个概念。[1]P51998年国务院批准民政部设立“民间组织管理局”，民间组织正式成为官方用语。其概念解释最早见于中办发[1999]34号《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强民间组织管理工作的通知》，明确把民间组织定义为“是指由民间力量主办的，为社会提供服务，不以营利为目的的社会组织。”而在国外以及学术界，有称“NGO——非政府组织”的，也有称“NPO——非营利组织（机构）”，或者称作“TheThirdSector——第三部门”等不同的表述。

随着经济社会的快速发展，由于仅靠政府与企业无法解决的社会问题大量涌现，如人口、贫困和环境问题日益突出，人们发现仅仅依靠传统的政府和市场两极还无法解决人类的可持续发展问题。于是，作为一种回应，民间组织迅速成长并构成社会新的一极，成为推动公民社会发展为相对独立于国家与市场之外的第三部门。自20世纪90年代开始至今的全球化阶段中，各种形式的民间组织在世界范围迅猛发展，从趋势来看，以民间组织为代表的公民社会出现了欲与国家、市场“三分天下有其一”的发展势头[2]。

20世纪80年代以来，我国的民间组织发展同改革开放的进程紧密相连，随着社会主义市场经济体制的逐步确立和完善，从社会结构上给民间组织以活动的社会空间。我国自改革开放以来，社会和经济结构发生了深刻的变化，由高度集权的大一统结构向市场导向转型，政府的强制性权力在竞争性的经济和社会领域逐步转变，初步形成政府、企业和民间组织三者互动的运行机制，民间组织的作用也日益得到重视。党的十六届四中全会提出，要“充分发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力”；十六届六中全会要求，在构建和谐社会中健全社会组织，发挥社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用；十七大报告中多处直接涉及到民政工作的内容和要求，这在历届党代会中是空前的，并以“社会组织”取代通称的“民间组织”，意味着这个组织涵盖范围的扩大和工作理念的拓展。这为新形势下民间组织的作用作出了精辟的论述，为民间组织的发展开辟了广阔的空间，也赋予了民间组织在构建社会主义和谐社会中更多的职责与任务。现阶段，我国民间组织已逐步进入大发展的历史时期，一方面是国内民间组织大量涌现，另一方面则是境外民间组织大举涌入，二者相互交织，共同促进。根据民政部门的统计，民间组织正以年增长10%至15%的速度发展，已经初步形成门类齐全、层次有别、覆盖广泛的民间组织体系[3]。目前，我国在民政部门登记在册的各类民间组织已发展近40万个，在城乡各个领域发挥着越来越重要的作用。但我国的民间组织与国外相比，中国民间组织数量偏少(如中国每万人拥有非政府组织数量仅2.1个，不仅远远少于发达国家，而且与一些发展中国家相比差距较大)且良莠不齐、质量较低、活力不强、作用发挥不明显，总体上仍处于发展初级阶段，需要加强培育和引导。

二 云南省高度重视民间组织的培育和发展

改革开放以来，云南省民间组织蓬勃发展，云南省截止2008年11月，经民政部门登记的民间组织有9265个，其中，社会团体6854个、民办非企业单位2386个、基金会25个。涉及经济、教育、科技、文化、环保、公共管理、公益等经济和社会生活的方方面面[4]。这些民间组织涉及经济、教育、科技、文化、体育、卫生、环保、公共管理、公益、慈善事业等经济和社会生活的方方面面，已成为云南省构建和谐社会不可缺少的一支重要力量。长期以来，云南省高度重视民间组织的发展，特别是近几年来，省民政部门以“培育发展、监督管理、发挥作用”为工作重点，重点抓了行业协会、农村专业经济协会和服务群众的公益性民间组织的培育发展，支持引导民间组织参与公共服务和社会管理，加强了民间组织的自身建设，促进了民间组织作用的发挥和健康发展。

(一)推进审批登记制度。云南省各级政府按照国务院《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和有关民间组织登记管理政策的规定，进一步规范登记程序、把好登记入口关，严格控制业务范围宽泛的民间组织的成立，鼓励和引导成立行业协会、农村专业经济协会和服务群众、服务社会的公益性民间组织。依法办理社团筹备组织的审批和民间组织成立、变更、注销登记，赋予民间组织合法地位，为民间组织的发展提供了良好环境。

(二)加强对民间组织监督管理。全省民政部门积极与业务主管单位协调配合，加强了对民间组织的监督管理。近年来，全省针对管理中存在的突出问题，出台了一些措施，如昆明等城市建立健全和落实重大活动报告制度、定期联系制度、联络员制度、变更登记制度。坚持对登记的民间组织进行一年一度的年检，提出明确要求，规范年检程序。目前，云南省民间组织参检率逐年上升，年检已形成制度，成为监督管理的重要手段。

(三)积极推动农村专业经济协会的发展。在培育发展民间组织过程中，注重数量和质量的统一、尊重自愿和自主、坚持非营利性、因地制宜不搞一刀切。坚持把培育发展农村专业经济协会作为民间组织管理工作的重点，放宽准入条件，简化登记程序，推进农村专业经济协会加快发展。并坚持组织农村专业经济协会开展经验交流，相互学习借鉴，创造有利于协会作用发挥和健康发展的环境。

(四)加大对行业协会的培育发展力度。积极支持行业协会的发展，按照市场和企业的要求，引导企业和行业组建适应我市经济发展需要的行业协会和商会，特别是对一些支柱产业、非公经济集中的行业成立协会给予了大力支持。从法规政策的咨询、章程起草、筹备组织申报直至成立登记，为协会提供一条龙的服务。

(五)努力完善政策体系。近年来，云南省委、省政府坚持从完善政策法规、健全管理体制、积极培育发展和加强监督管理等方面采取了一系列重要举措，各级民政部门、业务主管单位和有关部门，各司其责，通力协作，认真贯彻落实民间组织的各项政策法规，推动了民间组织的稳步发展。

近几来年的实践证明，重视民间组织的发展，发挥民间组织作用，提高民间组织在经济社会发展中的地位，有利于构建和谐社会。但云南省民间组织在发展中还存在的一些问题，主要有：一是对民间组织的认识还不高。目前，一些地方和部门对民间组织培育和发展工作没有引起足够的重视，政府扶持指导措施不多，群众的参与面和支持面小，多数群众不知道民间组织为何物、可以发挥什么样的作用，更谈不上对民间组织地位、作用的了解。一些地方民政部门只能按照自己的职能在培育发展中做一些力所能及的工作，因此工作起色不大，效果不显著。二是民间组织的发展滞后于经济社会发展。云南省平均每十万人拥有的民间组织个数，远远低于发达地区水平。总体来看，云南省民间组织在数量、质量和功能作用发挥等方面，还远远不能满足日益增多的社会管理、社会事务和公共服务的需要。政府对民间组织的扶持仍存在许多政策盲点，比如，云南省民间组织管理政策法规滞后，不能适应民间组织发展的需要；民间组织管理力量薄弱，无法满足工作需要，一些基层没有专门的工作经费；工作人员身兼多职，忙于应付日常工作，监督管理很被动，培育发展工作难于开展。三是民间组织自我发展能力较弱。民间组织由于受社会环境、政策、人员、资金、工作条件等因素的影响，有的缺乏自律机制，内部管理混乱，组织机构不健全。不少组织行政色彩较浓，党政领导兼职过多，缺少民间代表性，对民众的吸引力差；一些民间组织定位不明确，服务意识差，服务质量低，对政府部门有较强的依赖，特别是那些自上而下成立的社会团体没有从根本上摆脱行政化的倾向。四是外部监管不力。管理措施不配套，双重管理没有完全落实，有的主管单位甚至撒手不管，放任自流。甚至个别省级单位及其系统擅自审批商会组织，不利于政府部门统一归口登记管理。此外，云南省部分州市和大部分县还没有设立登记管理机构，基层登记管理无专人负责。

三 民间组织在构建和谐云南中的地位作用十分重要

构建和谐社会是一项系统工程，需要动员各种社会力量、整合各种社会资源、发展社会事业、完善社会功能，形成全社会建设社会主义和谐社会的合力，才能实现全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会环境[5]P9。

鉴于民间组织作为与政府、企业并列的第三部门的特点，其在政府和社会、政府和企业、社会和个体之间建立了平台，利用这个平台，民间组织在构建和谐社会中可以发挥重要的作用。从我国民间组织近年来在激发社会活力、促进社会公平、倡导互助友爱、疏缓就业压力、反映公众诉求、推进公益事业、化解社会矛盾、解决贸易纠纷、促进科教兴国等方面发挥的作用来看，充分说明，民间组织是推进我国现代化建设和构建和谐社会的一支重要力量。从云南省的实践来看，近年来民间组织在社会经济建设中发挥了不可替代的积极作用，主要体现以下几方面：

(一)民间组织发挥了纽带和桥梁作用。应该说，民间组织一直在密切党群、政群、干群关系方面发挥了重要作用。一方面，民间组织随时都可以把所联系的群众的意见和呼声反映给党和政府，并把它变成人民群众的行动；另一方面，民间组织是让人民群众参与国家管理和社会事务管理、行使民主权利的一种重要途径,它们通过参政议政，协助政府从事法律、法规和政策的制定，保证了地方法律、法规和政策的准确性与可行性，有助于满足人民内部各种利益的需要。因此，民间组织是党和政府联系社会各界、广大人民群众的重要桥梁和纽带。

(二)促进经济社会发展。民间组织是直接服务于经济发展的。从全国各地来看，民间组织特别是行业协会、商会大都集中了大批理论上有建树、学术上有造诣、技术上有专长、资金上有实力的社会各界人士，只要充分调动好这些人士的积极性，必然会极大地推动企业的发展,进而带动整个社会经济的发展。从云南省来看，民间组织集中了一批专家学者、专业技术人员和管理人才，在实践中，他们充分发挥了自身优势，热情投身各项建设事业，特别在协调解决企业疑难问题、促进招商引资、提高企业技术和管理水平等方面的作用日益凸现，从而促进了经济发展，成为云南各地构建和谐社会、促进经济又好又快发展的一支生力军。

(三)承接政府转移的职能。民间组织不同于政府,不具备政府的职能，但它可以起到政府起不到的作用。比如，行业协会履行了政府赋予的部分行业协调管理的职能，在维护企业权益，建立从业规范，促进公平竞争，加强行业自律，解决贸易纠纷等方面，作用日益重要。尤其是行业协会等中介组织，行使了政府赋予的部分微观和行业协调管理的职能，较好的发挥了行业指导、服务、自律、协调、监督等作用，不仅维护了市场秩序，推动了社会公平竞争，而且为政府机构改革和职能转变创造了条件，发挥了不可忽视的作用。

(四)促进社会和谐稳定。这方面主要体现在三个方面：其一，民间组织积极参与社会公益与慈善事业，服务群众，弥补了政府投入的不足，促进了社会公益事业的发展。云南省涌现了一批专门从事为弱势群体服务的民间组织，发扬着互助友爱的社会好风尚。比如，云南省各类公益性社会团体，积极组织开展形式多样的捐资助学、“送温暖”等社会公益活动。今年，云南省应急科学技术学会作为民间组织首次参与楚雄姚安地震救援，充分发挥了民间力量在抗震救灾及防灾减灾中的积极作用，对推广和普及应急救援科学技术具有重要的意义。其二，民间组织是社会不同群体的利益代表，在利益诉求上发挥了避免社会震荡的“缓冲器”作用；其三，民间组织是精神文明的倡导者，其所倡导的关心人类发展、互助互爱的旨趣，坚守的以人为本原则和人道主义精神则为社会注入了清新的空气，为提高公民素质、倡导社会文明发挥了积极的作用。

总之，民间组织是社会的重要组成部分，是建设和谐社会的重要力量。构建富裕民主文明开放和谐云南，民间组织的功能定位可以概括为这几个方面：一是桥梁纽带功能。民间组织可以将政府的政策、制度等信息传递给其会员、服务对象，也可以将他们的需求、愿望向政府反映，实现信息互通，相互促进，共同进步。二是互补功能。民间组织与政府之间在一定程度上可以实现互补，帮助政府发现社会问题，分析社会问题，解决社会问题。因为在某种程度上，民间组织比政府更具有发言权，更容易做出正确的判断，帮助政府出台相关政策，解决实际问题。三是融合功能。民间组织的发展，群众团队形式多样的活动，使社会组织团队凝聚人、提高人的互动功能和作用得到了充分的发挥。民间组织具有认同感强、需求一致、人才荟萃、自我管理、共同发展的特征，因而能将不同层面、不同类型的人员凝聚起来，相互交流、相互沟通、相互帮助，有利于在全社会倡导的诚实守信、互相帮助和全体人民平等友爱、融洽相处的社会氛围和人际关系。四是服务功能。社会服务需要多元化的社会服务投入机制，通过民间组织的运作，人们依靠自身力量，满足不同人群多元的服务需求，有利于培养和提高社会自我管理能力和有机整合程度。五是监督功能。民间组织在如政府决策、行政效率、信息通报等方面加强监督，可以代表社会公众督促政府纠正错误，改进办法，提高行政能力，完善行政体制。六是调节功能。民间组织是非营利组织，本身不以营利为目的，正因为如此，其还具有调节社会资源平衡的作用。民间组织可以将其收入，更多地用于社会服务、弱势群体救助以及自身的建设和发展，从而缩小社会贫富，缓解社会矛盾，促进社会稳定，推动社会和谐。

四 促进云南民间组织健康有序发展的建议措施

由于民间组织在经济建设和构建和谐社会中发挥着其他社会组织不可替代的作用，推进云南民间组织健康有序发展势在必行。“云南地处祖国西南边陲，民族众多，经济社会发展相对滞后，各地发展极不平衡，按照科学发展观的要求构建社会主义和谐社会，对云南来说尤为紧迫。”[6]当前推进民间组织发展的总体思路，必须要有科学发展观为统领，坚持培育发展与监督管理并重的方针，一方面要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的管理格局，要通过制度来规范民间组织的发展，一方面要注重培育和发展的重点，找准切入点，优先发展行业协会、商会和社区民间组织和公益慈善类民间组织，支持和引导科、教、文、卫、体以及随着人民生活水平的提高逐渐涌现的新型健康民间组织，形成以行业协会、社区民间组织、公益性民间组织、科教文卫环类民间组织为主体的民间组织发展体系。

（一）完善民间组织监督管理体制。在国家民间组织法规体系的基础上，要根据民间组织培育发展的实际，出台云南地方性法规，从法律层面上明确民间组织是推动经济社会发展的重要社会组织，是构建社会和谐的重要生力军。在登记管理方面，制定一些加强基础工作、规范登记程序的规章制度，使民间组织管理工作进一步规范化、制度化。登记管理机关要加大联系和协调的力度，密切与各业务主管单位和各有关部门的关系，形成培育发展的整体合力。在培育发展方面，制定一些有利于民间组织发展的指导性文件，为培育发展民间组织营造良好的法制环境。在监管方面，要创新机制，要求民间组织遵守法律法规和自己的章程，恪守对政府和社会的承诺，实现自律管理，其选举、活动、班子变更、制度设立、经费筹划等均由民间组织自己的处理，使民间组织真正成为独立的法人组织。

（二）制定和完善扶持民间组织的优惠政策。加大对民间组织的政策扶持，赋予民间组织一部分政府转移出来的社会管理和公共服务职能，鼓励民间组织积极参与社会管理和公共服务。在财政、税收、从业人员、社会保障等方面出台相关政策，政府要加大对民间组织的财税扶持力度，对公益慈善性民间组织从事公共服务给予税收优惠，要设置民间组织公共服务和公益事业预算资金，通过政府购买服务的方式，扶持民间组织从事公共服务和公益事业，积极为民间组织的健康发展铺路架桥，为民间组织的发展提供宽松、和谐和有利的社会氛围。同时，要通过培育发展的手段，优化民间组织结构、调整民间组织布局，提高民间组织整体质量。

（三）加强民间组织自身建设。坚持以章程为核心，健全组织机构，实行民主选举和民主决策，健全内部治理制度，完善财务管理制度、重大活动报告制度和信息披露制度，推进自律与诚信建设活动，加强民间组织能力建设，建立工作人员行为准则和职业道德规范，重视民间组织党建工作，形成自我发展、自我管理、自我约束的运行机制。建立相应的约束惩罚机制，加快建立问责制度和罢免制度，让社会各界评议民间组织工作和业绩，形成权责统一，一旦发现问题，能及时撤换不称职者和有严重错误者。要充分利用民间组织自身优势，积极开展形式多样的业务活动，为社会提供有偿服务，多渠道积累资金，拓展创收渠道，增强民间组织的活动能力和自我发展能力，促进民间组织作用的发挥。实行对会员的财务公开，加强审计，对接受社会捐赠的建立公示制度，加强社会监督。

（四）加强民间组织管理队伍建设。民间组织管理工作具有很强的政治性、政策性和业务性，民间组织管理力量的强弱、队伍素质的高低直接影响民间组织的发展。各级政府都应设有专门的机构和人员编制，配备必要的专项工作经费。要加强管理人员的思想建设和业务能力，不断完善执法工作程序，坚持依法行政、规范管理、文明服务，通过各种培训，提高队伍的依法行政能力，打造熟悉法规，运用法规、知识全面、一专多能，能文能武的复合型管理人才。

（五）大力发展社区民间组织。社区民间组织发展是民间组织发展的基础和发育程度的重要标志。社区民间组织根植于社区基层肥沃的土壤，有着广阔的发展前景，要坚持培育发展与监督管理并举的方针，努力构建门类齐全、结构合理、重点突出、运作有序的社区民间组织完整体系。支持和鼓励社区居民成立形式多样的群众性文体组织、科普组织和为老年人、残疾人等困难群众提供援助服务的慈善组织。鼓励发展社区志愿者协会，全面推行社区志愿者注册制度，建立志愿者服务激励机制，不断壮大社区志愿者队伍。

（六）加大对民间组织的宣传力度。民间组织能否健康的发展，更好地服务社会，需要广大群众的热情参与和支持。实现这一目标，就要运用多种形式、利用各种媒体，大力宣传民间组织的地位、作用、服务内容以及典型的人和事，扩大社会影响，提高群众对民间组织的认知度。完善民间组织管理网站，建立寓管理、服务、信息发布、监督功能于一体的民间组织公众信息平台，增加透明度和公众参与度。

[1]王名,刘培峰.民间组织通论[M].北京:时事出版社,2004.

[2]陈向阳.非政府组织在中国的现状及挑战[N].中国经济时报,2005-05-26.

[3]兰建勇.我国民间组织发展的现状及存在的主要问题[J].时代经济论坛,2007,(2).

[4]云南省民政厅公告全省社会组织年度检查工作情况[EB/OL].中国政府网http://news.hexun.com/2009-03-15/ 115643286.htm l.

[5]文大山.构建和谐社会视野下中国非政府组织的发展研究[D].新疆师范大学硕士学位论文,2007.

[6]高云才,宣宇才.坚持科学发展观构建平安和谐云南省——访云南省委书记、省人大常委会主任白恩培代表[N].人民日报,2005-03-13(8).

（责任编校：王晚霞）

The Effect of the Non-governmental Organizations in Building the Harmony Yunnan

LIU Gui-hua , ZHANG W en-hua
(History and Administration College, Yunnan Normal University,Kunming Yunnan 650222,China; The research office of Yunnan province government, Kunming Yunnan 650021,China)

The Non- governmental organizations in China has been entered a period of rapid development, and its status and role has become more and more important in building a harmonious society. In recent years, the Yunnan province attaches great importance to the cultivation and development of non-governmental organizations. Although being early stages of development and existing some problems to the non-governmental organizations of Yunnan province, their role has continued to show. It is necessary to clear further the functional orientation of non-governmental organizations in building a harmonious Yunnan and the corresponding countermeasures of Cultivating the development of non-governmental organizations should be taken.

Non-governmental organizations; Fostering the development; Functions and effects

book=72,ebook=103

C23

A

1673-2219（2010）03-0072-04

2009－12－23

云南省教育厅科学研究基金项目“云南民族地区民间组织监管问题研究”阶段性成果（09Y0116）

刘桂华（1963－），女，湖南祁阳人，云南师范大学历史与行政学院副教授，主要从事行政管理方面的研究；张文华（1968－），男，湖南祁阳人，在云南省政府研究室任职，主要从事宏观经济方面的研究。