芝加哥经验及其对海口的启示——中美两大旅游都市城市交通发展比较研究

韩 颂

(海南省政策研究室,海南海口 570203)

芝加哥经验及其对海口的启示
——中美两大旅游都市城市交通发展比较研究

韩 颂

(海南省政策研究室,海南海口 570203)

海口市的交通状况在很大程度上反映着建设国际旅游岛的水平和能力。芝加哥是美国中西部的一大旅游都市,芝加哥的交通四通八达,在世界上堪称一流。芝加哥城市交通发展经验对海口极具启示意义。文章首先介绍了芝加哥城市交通发展的成功做法,然后分析了海口城市交通发展现状,进而指出了芝加哥城市交通发展经验对海口的四点启示。

城市交通;芝加哥;海口;比较研究

省委高度重视海南国际旅游岛城市交通问题。省委书记卫留成同志2009年4月28日在省委常委扩大会议上指出,城市交通是海南国际旅游岛建设规划必须注重的问题。海口市是海南省的省会城市,也是中国一大旅游都市,是代表海南经济大特区形象的重要窗口。海口市的交通状况在很大程度上反映着我们建设国际旅游岛的水平和能力。而芝加哥市是美国的第三大城市,也是美国中西部有名的旅游都市,芝加哥的交通四通八达,在世界上堪称一流。为借鉴芝加哥在城市交通发展方面的成功经验和做法,进一步改善海口的城市交通状况,更好地推进海南国际旅游岛建设,笔者就中美两大旅游都市(芝加哥—海口)的城市交通问题开展了比较研究。

一 芝加哥城市交通发展的成功做法

芝加哥(Chicago)位于美国中部的伊利诺斯州境内、世界第一大湖密歇根湖畔与芝加哥河交汇处,总面积9598平方公里,人口约815万,汽车保有量约600万辆。芝加哥是美国最大的铁路枢纽,美国中北部30多条铁路线的集结点,城市铁路线总长(1.24万多公里)和年货运量(5.12亿吨)均居世界各大城市之首。公路交通发达, 12条公路干线经此,是州内公路系统的中心。芝加哥市内有3个重要机场,其中城西北的奥黑尔国际机场是美国面积最大、客运最繁忙的机场。芝加哥每年接待的旅客数量达6900万之多。芝加哥城市交通规划布局井井有条,道路基础设施相当完备,组织管理及时到位,公交服务安全周到。多年来,芝加哥交通运输旅客和货物的能力在美国一直名列前茅,其对美国的经济增长以及芝加哥自身的旅游业、商贸业发展贡献显著。

芝加哥市城市交通发展的成功做法主要有:

(一)决策进程民主化以实现发展决策科学化

在芝加哥,公共参与城市规划和城市交通发展决策进程已成为一种制度。尽管伊利诺斯州设有芝加哥地区交通委员会或称交通管理局(Chicago Transit Authority,简称CTA)负责芝加哥城市交通的规划、建设和管理,而且政府也常年聘请一些城市交通规划师和交通建设专家专门从事交通规划和交通建设工作,但无论是制订区域交通规划,还是建设大型城市交通设施,芝加哥地区交通管理局(CTA)事先都会依照美国伊州法律规定和上述两个文件的精神,通过问卷调查、电话调查、召开听证会(Hearing)等途径,广泛听取相关部门、社会各界和民众的意见,以保证决策的民主化和科学化。具有世界影响的芝加哥《环境与交通改善计划》(2003)和《2030区域交通规划》(2003)都是公共参与决策的成果。这两份文件每三年更新一次,而每一次更新都会召开听证会,集思广益。CTA听证会的程序包括:会前,CTA负责将听证会的内容、时间和地点在当地报纸、电视、网页等媒体上予以公告,说明任何人都可以申请参加听证会,并有权在官方网页上事先查阅相关资料。CTA同时会告知社会公众:按照法律规定,只有在听证会上,或者通过信件、电子邮件等方式陈述过意见的人,将来才有权就听证会决议的相关内容提起诉讼。听证会由政府官员主持,参加人员有设计者、施工方代表及公共参与者等,并安排警察维持秩序。听证会设有现场录音、录像和文字记录。听证会上的发言具有一定的法律意义。这种听证会也是实质性的,它是法定的必经程序。曾有人提议在芝加哥滨湖区建筑40层高楼,但因通不过听证会,结果没建成。可以说,正是这样一个开放而包容的决策进程,让芝加哥的城市交通规划工作得以一直走在世界前列。

(二)建造立体路网系统以满足现代交通流需求

上个世纪60年代,随着美国私人小汽车的迅猛发展,芝加哥城市交通一度陷入混乱状态。针对日益严重的交通拥挤问题,芝加哥开始考虑打造立体交通路网。芝加哥城市立体路网系统由四个子系统构成。一是地面道路系统。芝加哥中心区拥有“一环、四横、四纵”的地面路网骨架系统,所有跨越芝加哥河的干路均采用桥梁连接,使路网具有非常好的贯通性和可达性。为增加路网容量、分散交通矛盾、提供多通道选择,芝加哥还规划建设了稠密的支路网系统,交叉口最小间距仅60m,最大也不超过150m,并设置单向通行系统,减少冲突点,简化交通组织,提高了路网整体运行效率。二是地下道路系统。为了分流地面交通、构建立体化通道、方便地下车库车辆包括货车的进出,芝加哥中心区修建了15条地下道路,构成了四通八达的地下交通网络。地下道路主体部分位于芝加哥河两侧,为双向4车道,两侧各另设2条辅道,用于主要建筑地下车库车流的进出、等候和交织。地下道路大部分为地下一层,其余为地下两层。三是水上巴士系统。水上巴士(River Bus)线路沿芝加哥河及支流布设,呈“丁”字形,船舶在指定的4个码头停靠。四是轨道交通系统。芝加哥共有7条轨道交通线路,其中6条线路在市中心区构成“回”形网络。2条骨架线(蓝线和红线)为地铁线路,24小时不间断运行,串联中心区、北密歇根大街商业区、临湖经济走廊及奥黑尔国际机场。其他5条辅助线路联系中心区与主要发展轴线,分别从不同方向进入中心区,共用一套高架系统,线路之间平面交叉,设有信号控制。此外,在上述不同系统的交叉处,芝加哥还普遍建造了立交桥。立体路网系统较好地适应了现代交通流的发展需求,尽管城市车辆拥有量日益增多,但芝加哥发生塞车的现象却很少。

(三)发展绿色交通以促进城市可持续发展

绿色交通(Green transport)或可持续交通(Sustainable transport)是指任何环境友好型的交通方式,包括步行、骑自行车、扶持发展的公交和低污染节能型车辆等,以及那些低污染、节能型、能够推广健康生活方式的城市交通建设和维护方式。以促进城市可持续发展,芝加哥大都市在其《环境与交通改善计划》《2030区域交通规划》中明确提出了要发展绿色交通(或称可持续交通)的要求,并先后制定了一系列发展绿色交通的措施。一是从政策上和财政上大力扶持发展公共交通。芝加哥在其交通规划里多次提到要完善公交车快速车道、专用车道和公交换乘枢纽建设的问题。芝加哥还把城市公交收归政府垄断经营——具体由芝加哥交通管理局(CTA)负责。伊州区域交通运输管理局(Regional Transit Authority,简称RTA)为CTA提供公共基金以解决其41.5%的营运开支,其余营运开支由CTA从票款和其他系统收入中自负。CTA经营范围涵盖芝加哥市和其周围的40多个郊县,其巴士系统目前拥有2000多辆公共汽车、154条线路12000个站点、营运里程2529英里(约4072km),每天约150万乘客;列车系统拥有1190节快速有轨列车车厢、7条线路144个轨交站点、运营里程222英里(约357km),每天50多万乘客。CTA的服务设备很先进,所有公交车都设置了升降和斜坡装置以方便残疾人上下车;地铁站也设置了升降电梯和坡道,大大便利了乘客。CTA实行低票价,与其他交通方式相比,对市民更具吸引力。在芝加哥中心区,居民公交车出行率高达55%。二是优化步行系统和自行车交通系统。为引导人们更多地选择步行和自行车出行方式,芝加哥市政府通过拓宽人行道、改善步行环境、增添无障碍设施、建设滨河步行道、修建跨河步行桥梁等综合措施,进一步提高中心区步行系统的舒适度,使系统更加人性化。芝加哥还沿密西根湖湖滨绿地规划了一条南北向以自行车交通为主的多功能道路,并建设专用的自行车和人行桥梁跨越芝加哥河支流,以方便自行车通行。三是切实抑制小汽车交通需求。为缓解中心区交通拥挤,减少中心区小汽车交通量,芝加哥还采取了以下一系列抵制小汽车交通需求的管理措施:一是提高中心区的停车收费标准特别是上班时间停车收费标准;二是在中心区严格限制新建停车设施;三是实行公共交通补助,以引导出行者选择公共交通出行方式,促进城市交通的可持续发展。

(四)推行智能交通系统以提高城市交通管理质效

其中，|Ui|、|Uj|分别表示参与项目i,j评分的用户数；δ(x)是一个指示函数，当x>0时δ(x)=1，否则δ(x)=0.λ和λt是正则化参数，λt用于控制用户的信任程度.

所谓智能交通系统(Intelligent Transportation System,简称ITS)是将先进的信息技术、数据通讯技术、自动控制技术以及信息处理技术等有效融合起来,并运用于整个交通管理系统而建立起来的,具有信息化、集成化、智能化特征的一种在大范围内全方位发挥作用的实时、准确、高效的综合交通管理系统。上世纪70年代末,智能交通系统的开发和应用就引起了西方发达国家的重视,尤其是上世纪90年代末以来,美国、日本、欧洲联盟等发达国家或各种组织都投入了大量资金,与高校和研究机构联合,积极致力于智能交通系统的开发和应用。目前,芝加哥地区已建成先进的智能交通系统,其项目包括GCM Gateway出行信息系统、伊利诺斯州运输部通信管理中心、伊利诺斯州运输部运输与交通系统中心、伊利诺斯州运输部紧急交通救援中心、芝加哥运输机构控制中心、伊利诺斯州收费道路管理中心、芝加哥911紧急呼叫通信中心、芝加哥城市多式联运交通管理中心、OHARE国际机场运营中心、BURL INGTON北部铁路编组中心、PACE智能公交系统等等。其服务领域包括:先进的交通管理系统、出行者信息系统、公共交通系统、营运车辆调度管理系统、电子收费系统、应急管理系统等。其中交通控制和线路诱导是城市交通的两大重要管理手段,即智能交通系统的主要服务功能由两大子系统:交通管理系统(Advanced Traffic Management System,简称AT MS)、出行者信息系统(Advanced Traveller Infor mation System,简称ATIS)来实现。交通管理系统AT MS用于监测控制和管理公路交通,在道路、车辆和驾驶员之间提供通信联系。依靠先进的交通监测技术和计算机处理技术,获得有关交通状况的信息并进行处理,及时向道路使用者发出诱导信号,从而达到有效管理交通的目的。出行者信息系统ATIS采取先进的信息技术、数据通讯技术、电子传感技术、控制技术及计算机技术,将采集到的各种道路交通及服务信息经交通管理中心处理后传输到交通系统的各个用户(驾驶员、公共交通利用者、步行者),使得出行者实时选择适合的出行方式和出行路线。在芝加哥,市民可以从网上查到公共交通所有线路的运行时刻表。

二 海口城市交通发展现状

海口市位于海南省北端南渡江口,设4个县级区,24个乡镇,总面积约2304.8平方公里,常住人口为187万,是中国历史文化名城,海南省的省会,全省政治、经济、文化中心。海口还是海南对外门户,拥有全省最重要的港口和机场,是全国“五纵七横”公路网布局中的重要节点,海南最重要的交通枢纽,完成全省79.7%的社会货物周转量、57.8%的社会旅客周转量、76.0%的港口货物吞吐量。截至2009年,海口市建成区道路总长度583公里,全市驾驶人保有量近44万名,机动车31万多辆(其中汽车18.5万辆)。

海南办经济特区以来,海口的城市交通有了长足发展。但由于历史原因,海口的交通设施没有一个合理有序的宏观布局,城区建筑密集,没有足够的交通空间。特别是近年来,随着海口市城市建成区规模的扩大及经济的快速增长,人口数量、汽车拥有量快速增加(目前,海口市机动车新上牌量正以日均200多辆的势头迅猛增长),交通需求总量与现有城区道路基础设施不足的矛盾逐渐突显,部分地段已出现高峰时段交通拥挤、车速下降的态势。尤其是只有36平方公里的老城区,却聚集85%以上的就业岗位,相当于1/64城市面积的老城区承载着翻倍增长的交通流量,人口稠密、车辆密度大,交通拥堵现象日趋严重。

比较美国芝加哥的交通发展情况,笔者认为海口城市交通发展方面主要存在以下不足:

(一)城市交通决策公共参与不够致使项目投入使用不久就出现新的交通问题

城市道路修建改造、停车场规划修建、公交线路布设、公交站点设置等都会对城市交通产生影响,应该广泛听取相关部门和社会公众意见,对项目交通影响进行认真分析和全面评价。但是在实际工作中,往往多家单位各自为政,缺乏公共参与的机制,致使规划、建设、管理三个环节衔接不够,且缺乏有效监督,项目规划、建设中后遗症严重。据调查,2009年海口市应进行交通影响分析的大型建设项目有51项,实际上进行交通影响评价的仅6项,其余45项未进行交通影响分析,很大程度上将产生新的交通问题,增加后期交通管理工作的难度。

(二)立体路网建设滞后,难以满足现代交通流的需求

一是作为省会城市,海口市至今没有城市轻轨;二是海口河网水系本来发达,可在长期的城市开发与建设中,遭到填堵、衍塞、污染程度严重,水上路网尚待大力开发;三是人行过街天桥数量太少,不少行人较多的交叉路口没设人行天桥;四是地面道路次干道不足,支路严重匮乏。目前,海口市区主、次干道及支路的比例为1.21: 0.91:1.23,低于道路级配标准比例(1:1.2:3)。车辆没有更多的支路分流,只能挤向主干道迂回绕行、通行效率低。同时,断头路、瓶颈路多,进一步加剧道路负荷,极易产生堵点。

(三)绿色交通总体水平较低,远远不能满足可持续发展要求

海口市2008年3月12日出台《关于优先发展城市公共交通的决定》以来,尽管城市公交发展迅速,但按照国家绿色交通指标评价体系,对海口交通现状进行评价,海口交通现状综合分数仅为41.05,各方面距离标准要求都有较大差距。主要表现在:一是海口尚未确立绿色交通发展战略,缺乏绿色交通的政策导向;二是缺乏行人、非机动车交通设施。除了新建和改建后的新区,海口大部分地区都没有非机动车道或非机动车道被占用经营,导致机非混行,交通隐患严重;三是对公交实际投入不够。海口的交通投资基本用于道路建设,而所建道路中也主要还是以小汽车的运行要求作为标准进行规划和建设,对公交的考虑不多,致使公交线路组织、站点布设、车辆维修、司机待遇等方面问题长期得不到解决,从而影响了公交服务水平的提高。与私人交通工具相比缺乏竞争力,城市公交对市民吸引力不强。据调查,海口公共交通目前仅承担了12.96%的居民出行量,还不到美国芝加哥的1/4。

(四)城市交通管理智能化水平低,难以适应现代城市交通发展需求

经过多年来的投入和积累,目前海口智能交通硬件建设已具有一定水平,在海口交警指挥监控中心(隶属海口市交警支队)和海口交通智能指挥中心(隶属海口市交通局)分别于2006年和2009年成立后,初步形成了以交警指挥监控中心系统和交通智能指挥系统为主导,各业务信息系统管理为基础的智能交通体系,为未来智能化交通管理的发展奠定了坚实的硬件基础。但与美国芝加哥相比,海口市在智能交通系统(ITS)的建设和应用上还存在很大差距:一是除了已经建成使用的非现场执法系统、交通信号控制系统、电视监控系统、机动车维修信息管理系统、出租车GPS-LED综合智能管理系统等子系统外,智能交通的其他一些重要子系统,如出行者信息系统、公共交通系统、电子收费系统子系统等都尚未建成;二是由于缺少人才,已建的子系统,也没能得到充分应用。如海口交警指挥监控中心已建成的多个子系统中,真正得到应用的只有3个,且主要集中在科技装备管理科内部应用,目前尚未推广到一线和支队各职能部门。

三 芝加哥经验对海口的启示

芝加哥和海口的城市交通在其经济社会发展中具有同样重要地位。芝加哥面积是海口的4倍,其人口数量也是海口的4倍,但其机动车保有量竟是海口的20多倍。在这样一个超大交通流的城市,芝加哥的城市交通仍能保持井然有序、安全畅通,这不能不说是个奇迹。海南建设国际旅游岛,省会海口的城市交通状况直接影响到海南大特区发展的对外形象,海口交通发展是海南经济社会发展的重要环节,我们应该积极借鉴芝加哥经验,积极促进海口城市交通发展。

(一)建立听证会法律制度,努力实现城市交通发展决策民主化、科学化

城市交通,涉及到千家万户,影响着每一个市民的日常生活与工作。交通服务对象是城市中的所有居民与企业,他们是城市交通的真正使用者,必须保证他们的发言权。更重要的是,城市也好、交通也好,是一个涉及多学科的极为复杂、敏感的系统,没有任何一个人或几个人,能有此智慧,想出一个十全十美的方案来。芝加哥城市交通发展的实践告诉我们,在规划城市和交通时,必须尽可能地多听一听各方面的意见和建议。而要做到这一点,就得从法律上建立城市交通规划和重大发展决策听证会制度,明确规定听证会的通知公告程序、听证会的召开人、主持人、参与人资格、听证会的发言程序、听证会的决议程序、听证会决议的法律效力等等。显然,这种听证法律制度不同于我们某些领域的象征性的听证会,它是实质性的,其决议具有一定的法律约束力。它非常类似于《中华人民共和国行政处罚法》规定的听证制度,只是适用范围不同而已。应该说,截止目前,在国家法律层面上,我们尚没有城市交通规划和发展决策方面的听证会法律制度。但作为全国最大的经济特区,出于海南国际旅游岛建设需要,我们可以利用国家赋予我们的特区特别立法权,在全国率先建立起这样的法律制度,并以立法优势打造我们的体制优势。芝加哥的经验告诉我们,这样的听证会有助于我们解决城市交通发展中规划、建设和管理部门各自为政所导致的工作相互脱节问题,并能最大限度地避免出现不该出现的交通隐患,从而实现城市交通规划和发展决策的民主化、科学化。

(二)建设城市轻轨系统和水上巴士系统,进一步完善城市交通立体路网建设

芝加哥经验告诉我们,打造立体路网有利于缓解小汽车迅猛发展带来的交通拥堵问题。在芝加哥城市公交中,城市轻轨的贡献率是40%。而芝加哥水上巴士系统,也已成为各方到访游客喜爱的交通线路。尽管海口海拔低、地下水层浅、土质不良,不便于发展地铁,但面对日益紧张的交通状况,海口市在打造城市立体交通路网上,完全可以把发展城市轻轨列为城市交通发展的目标,以期与东环铁路共同构成大容量快速公交网络。另一方面,海口也可以利用发达的水系,结合解决城区水污染问题,打造自己的水上巴士系统(注:海口市河网水系比较发达,纵横交错,围绕主城区呈现“二横五纵”的分布主格局,其中,“五纵”主要是指五源河、秀英沟、龙昆沟、美舍河和南渡江;而“二横”主要是指海甸溪和鸭尾溪)。具体说来,就是先从南渡江引“活水”入美舍河,然后通过涵管、明渠、船闸将红城湖、龙昆沟、金牛岭水库、东西湖连成一体,开发城市水上旅游巴士线路。另外,海口市还要进一步加强次干道和支路建设,以增加地面道路网络密度;设法打通“断头路”、拓宽“瓶颈路”,以改善交通的可达性;在尚未建设人行天桥的交叉路口加紧建设人行天桥,尽快完善自身的城市立体路网建设。

(三)发展绿色交通,努力实现城市交通可持续发展

发展绿色交通是城市交通可持续发展的内在要求。芝加哥城市交通发展实践告诉我们,优先发展公共交通等低污染节能型交通方式,抑制小汽车交通需求,是一个问题的两个方面,目的都是为了绿色交通和可持续发展。学习借鉴芝加哥经验,一是要进一步加大对城市公共交通的扶持力度。要全面落实国务院办公厅及建设部等部委关于优先发展城市公共交通的意见,参照联合国开发计划署推荐的发展中国家城市基础设施投资比例占城市国内生产总值的3-5%,公交投资占城市基础设施投资比重14-18%的指标,增加对公交的投入。对公交企业承担社会服务和完成政府指令性任务所增加的支出定期进行专项经济补贴。要进一步完善公交换乘枢纽,加强对公交车的管理,不断提高公交车服务水平;二要完善步行及自行车道路系统,坚决取缔占道经营、占道停车。要参照两轮机动车的有关法律规定,对时速超过20公里的电动两轮车实行逐步退出制度;三是要想方设法抑制小汽车交通需求。要通过建设中心区步行街、征收小汽车中心区拥挤费、提高中心区停车收费标准、限制在中心区新建停车设施、实行公共交通补助等措施来抵制小汽车交通需求,以引导出行者选择公共交通、步行、自行车等低污染节能型交通方式,努力实现绿色交通、可持续交通发展目标。

(四)进一步提高智能化管理水平,努力适应现代城市交通发展需求

从芝加哥实践看来,智能交通系统(ITS)因为广泛地应用信息和通讯技术来改善道路交通系统的运行与管理,确实能够为现代城市交通的组织与管理提供一个全新的手段和全新的视角。海口的交通管理部门近年来虽然也建设了一些智能交通系统的子系统,并起到了一定的管理效益,但要与芝加哥的智能交通系统建设和应用情况相比,海口尚需从以下几个方面做出努力。一是尽快完善交通管理系统特别是交通监测系统和智能交通管理综合集成系统,以加强对海口交通运行情况和交通事故的监测,以及加强交通信息的采集、分析、融合、存储和传输,为城市交通提供可视化交通信息服务和交通指挥决策;二是加紧建设出行者信息系统、公共交通系统、应急系统等子系统。出行者信息系统,可以帮助出行者从系统网页上快速获得电脑自动组成的理想线路图和准确的公共交通运行时刻表。公共交通系统则通过车载和安装在终端车站的监测系统,同时应用车辆自动定位和计算辅助调度技术,实现公交管理中心对公交车辆运行、服务情况的同步监测,大大增强公交服务的安全性和可靠性。应急系统通过自动报警和车辆自动定位技术,能够让事故救援中心能够及时反应并指挥救援力量赶赴现场实行救援,从而使事故车辆和受伤人员得到及时救助,并有利于交警及时赶赴现场疏导交通;三是加强人才引进和人员培训工作。特别是要引进一批既懂计算机又懂交通管理的专业人才,并采取在岗培训等形式,加强对现有在岗人员的交通管理智能技术培训,进一步提高智能交通管理系统的应用水平,努力实现海口旅游大都市的交通管理智能化,为促进海南国际旅游岛建设做出应有的贡献。

[1]Chicago Area Transportation Study[EB/OL].http://www.cats mpo.com/workingpapers.htm,8August 2010.

[2]Chicago Population and Demographics[EB/OL].http://chicago.areaconnect.com/statistics.htm,6August 2010.

[3]Chicago[EB/OL].http://en.wikipedia.org/wiki/Chicago,6August 2010.

[4]Chicago:Rail Capital of theWorld and America’s Transportation Center[EB/OL].http://www.createprogram.org/about/ history.php,13August 2010.

[5]GONG Xing-xing,Chicago’sCBD TransportationDevelopment:Experiences& Implications[J].Urban Transportof China, Vol.7,No.5,September 2009.

[6]Maccubinn,Intelligent Transportation SystemsBenefits and Costs[J].prepared for the FederalHighwayAdministration and USDOT byMitretek Systems,May 2003.

[7]Petrov,“Evaluation of the Benefits of a Real-time Incident Response System.”[Z].Paper presented at the 9th World Congress Conference on ITS,Chicago,Illinois,14-17 October 2002.

[8]Highway Statistics 2008 Urbanized Areas-2008 Miles and Daily Vehicle-Miles Traveled October 2009Table HM-71Sheet 1 of 9[EB/OL].http://www.fhwa.dot.gov/policyinformation/statistics/2008/hm71.cfm,6 September 2010.

[9]Chicago Skyline[EB/OL].http://www.chicagotribune.com/business/chi-0603270146mar27,1,4786120.story coll=chi -business-hed,13 October 2010.

(责任编辑:于保霞)

F294.3

A

1009-9743(2010)04-0019-06

2010-11-02

韩颂(1968-),男,汉族,海南文昌人。海南省政策研究室副调研员。主要研究方向:城市与区域发展。