论具体行政行为视角下的限制出境措施

李 娜,余 翔

(1.中国石油大学人文社会科学学院,山东东营 257061;

2.北京师范大学社会发展与公共政策学院,北京 100085)

论具体行政行为视角下的限制出境措施

李 娜1,余 翔2

(1.中国石油大学人文社会科学学院,山东东营 257061;

2.北京师范大学社会发展与公共政策学院,北京 100085)

限制出境制度是一项较为特殊的行政行为,需要从公共管理以及行政法的角度对限制出境的概念、类型、目的等理论问题以及限制出境的立法、实施程序等实际问题加以重视和研究。

限制出境;行政行为;立法;适用

自全球性金融风暴爆发以来,我国沿海一些地区出现了外资企业的股东、经营者拖欠原材料款项、员工工资、税款而突然关厂,“人间蒸发”的现象,也有部分国内人士因为税务、银行信贷纠纷等原因遁往境外,导致行政和司法调查受阻的事件。这些事件使得限制出境这一话题大为升温。限制出境制度是一项较为特殊的公权力行为,主要存在于行政法律活动以及诉讼活动中。在我国学术界只有少数学者对限制出境制度的性质、效力、构成要件、程序等进行了研究,相比之下,我国台湾地区和国外对此问题研究较为深入。本文拟结合国内外理论和实践,从行政行为的角度对限制出境的基本原理做一些探讨,并结合行政管理实践探讨适用限制出境的一些问题。

一、限制出境行为的概念和目的

一般而言,限制出境指的是有权国家机关根据法律规定对特定自然人采取阻止离境的行为。①我国法律还规定了对某些文物、工艺美术品、动植物及其标本、贵重金属等物品限制或禁止带出国境的情形,此种规定可视为对“物”的限制出境,不在本文的讨论范围内.限制出境既可以发生在司法诉讼过程中,也可以出现在行政执法活动中。在司法活动中,为避免当事人拒不到案、逃避侦查,以及不承担判决确定之履行义务,或存在有逃避未决之履行义务的可能的,侦查机关、司法机关可以采取限制当事人离境的预防性措施,在此不赘述。在行政管理中,限制出境则是指行政机关根据法律规定,通过告知当事人或采取扣留出入境证件等非强制性手段,令其滞留在国境管辖范围内,或在当事人企图穿越边(关)境口岸时加以阻止的行为。

对于诉讼及行政活动中的给付义务(主要指金钱),各国法律中广泛存在着保全制度,这类法律规范的功能是为了能够争取时间以及其他便利,以保障司法及行政活动目的之实现。英美法系当中有英国的古老玛瑞瓦禁令,美国的民事诉讼程序中的临时限制令和初步禁令等。[1]在大陆法系国家和地区则发展出针对人身自由的保全性措施,如德国的《租税通则》第326条规定了针对人的假扣押制度,具体方式包括限制出境、拘提管收、监视居住等[2]。我国台湾地区“入出国及移民法”第六条规定:国民有九款事由①这九项事由包括役男或尚未完成兵役义务者以及经判处有期徒刑以上之刑确定,尚未执行或执行未毕者、因案通缉中,或经司法或军法机关限制出国者、有事实足认有妨害国家安全或社会安定之重大嫌疑者、涉及内乱罪、外患罪重大嫌疑,经权责机关通知限制出国者、涉有重大经济犯罪或重大刑事案件嫌疑,经权责机关通知限制出国者.护照、航员证、船员服务手册或入出国许可证件系不法取得、伪造、变造或冒用者。护照、航员证、船员服务手册或入出国许可证件未依规定查验者、依其它法律限制或禁止出国者两种情形.:应不予许可出国。台湾“税捐稽征法”第24条第三项及“关税法”第25条之一规定:有关纳税义务人欠缴应纳税捐达一定金额者,得由司法机关或财政部,函请内政部入出境管理局,限制其出境;其为营利事业者,得限制其负责人出境。[3]随着行政管理理念和法制的完备,限制出境制度从司法诉讼延展到行政领域,演化成为一种较为独特的行政处分措施,如欠税限制出境,旨在通过限制自由出入境的方式,来强化行政相对人按期按额缴纳税款的动机。据台湾学者的研究,我国台湾地区行政部门1998年通过采取限制出境措施而补征到的税款超过新台币134亿元,成效蔚为可观。[4]

基于限制出境的多样化,我国台湾学者提出可以分为有关公法义务执行之限制出境、有关私法义务执行之限制出境、保全被告之限制出境、维护其它公益之限制出境。[5]这是大类的划分,具体到行政行为层面上的限制出境,笔者认为可以按照一定的标准划分为以下几类。首先,从限制对象上分,可以分为限制本国公民出境和限制外国人、无国籍人出境。其次,从限制理由划分,可以分为拖欠租税型限制出境,拒不履行行政罚款、滞纳金等金钱给付义务型限制出境、逃避服兵役型限制出境以及违反其他行政法规型限制出境等。再次,以限制方法划分,可以分为管制人身自由型(直接型)限制出境和通过其他方法限制型(间接型)限制出境。

二、我国限制出境行政行为若干理论问题探讨

对于限制出境,各个国家采取了不同的立法模式,从法律渊源看,大多包括宪法、诉讼法以及部门行政法等几个层次,从立法技术看,大致可以分为间接式规定和直接式规定。在我国,关于这方面的规定肇始于《中华人民共和国外国人入境出境管理法》和《中华人民共和国公民出境入境法》,为了执行这两部法律,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部于1987年联合制定了《关于依法限制外国人和中国公民出境问题的若干规定》,最高人民法院制定了《关于审理涉港澳经济纠纷案件若干问题的解答》,但其主要是针对民刑事案件的当事人。真正行政行为意义上的限制出境规定当属《中华人民共和国税收征管法》及实施细则,《税收征管法》第44条以及《税收征管法实施细则》第七十四条规定:“欠缴税款的纳税人或者其法定代表人在出境前未按照规定结清应纳税款、滞纳金或者提供纳税担保的,税务机关可以通知出入境管理机关阻止其出境”。同时,国家税务总局、公安部还在1996年联合下发了《阻止欠税人出境实施办法》,规定“欠税人未按规定结清应纳税款又未提供纳税担保且准备出境的,税务机关可依法向欠税人申明不准出境。对已取得出境证件执意出境的,税务机关可按本办法第四条规定的程序函请公安机关办理边控手续,阻止其出境”。值得注意的是,上述法规中使用的是“阻止出境”的提法,但从国内外对照角度观察,实际上就是一种限制出境措施。在我国,限制出境已然成制,但作为一种具有较强人身限制性的具体行政行为,限制出境行为在一些法律依据、适用原则、认定界限方面,仍需进一步探讨。

(一)限制出境行政行为的法源问题

当前我国法律体系中针对限制出境问题的主要法源是两部出入境管理法,而针对具体行政行为层面的限制出境(不含民刑事诉讼)真正有据可依的只有《中华人民共和国税收征管法》,该法在规定上比较笼统,尤其是限制出境的主体范围、条件、期限,适用程序等方面,与上述法律相配套的“两高”、公安部、外交部的司法解释、行政规章、会议纪要内容则效力层次低,比较模糊,操作性欠佳。[6]前述限制出境是不少国家尤其是大陆法系传统国家所认可的一项制度,基于过往效果和现实需要,我国应该保有和完善这一做法。就限制出境的性质而言,笔者比较赞同其作为一项具有保全意义的行政强制措施,因此,限制出境制度应当在我国的行政强制法中得到体现,正在向社会公开征求意见的《行政强制法草案》第九条中列出了行政强制措施的种类,首当其冲的就是“限制公民人身自由”,而限制出境就涉及到公民的迁徙和行动自由,有了这一法源的规定,行政机关就可以解决好限制出境的依据、执行主体、异议提出和审查、行政救济等诸多方面的问题。同时也可以根据情势需要提请立法机关或根据法律授权来增加可以实施行政性限制出境的情形。建议在未来的行政强制法或者实施细则中明确限制出境作为一项行政法的强制措施。当然,鉴于限制出境的敏感性和高度强制性,在未来立法中应尽可能的采取明确的列举的方式而不是概括的或者兜底条款的方式来规定限制出境的适用情形。

同时,由于我国客观上的“一国两制四法域”(内地,香港、澳门、台湾)的现象,在国境、边境的界定、管理和人员流动性质存在着多种形式,也需要立法机关把握各法域、各类立法主体之间的立法权限划分以及法令协调、行政协助方面的问题,在此不展开讨论。

(二)限制出境行政行为的适用原则问题

从表面上看,限制出境是针对个别特定情况的应急措施,但站在整个公共权力行使的高度观察,限制出境直接针对着人的基本权利,因而限制出境行政行为的运用必须非常谨慎,并应当契合基本的行政管理原则。

1.限制出境行政行为之适用必须在公民的行动自由权与公共利益的维护两者之间找到合适的平衡点。对于公民的居住、旅行自由,有的国家宪法中有明确的规定,如德国、日本,有的国家宪法则概括的加以规定,如美国、法国。1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》第十三条规定,人人在其国境内有权自由迁徙与居住外,人人有权离开任何国家,包括其本国在内,并有权返回他的国家。使这一基本权利实现了普世化。为了避免基本权利的绝对化,同时也兼顾到不断发展变化的国内外法律环境和政府治理的需要,1966年通过的《公民及政治权利国际公约》第十二条除重申“人人应有自由离去任何国家,连其本国在内”,还在该条第三款指出:“上列权利不得限制,但法律所规定、保护国家安全、公共秩序、公共卫生或风化、或他人权利与自由所必要,且与本公约所确认之其它权利不抵触之限制,不在此限”。这一规定应当视为限制出境合宪性的法理基石[7]。然而,如何界定公共利益的广度以及限制基本权利的幅度,基于不同的立场会产生不同的看法。以税收征管中对纳税义务人限制出境为例,设计此机制根源是为了维护国家的税收安全及实现税负公平的原则,进而促进国家职能的实现,但相比对物的保全,对于人的保全措施则富有争议性。有部分学者指摘这一制度有损害人性尊严之可能,以及认为“任意以牺牲人民自由企图达到国家税收之目的之便宜作法,应非得宜”更有学者讽这种制度为迂回性措施,好似“以大炮轰小鸟”。[8][9]应当看到,行政法上的限制出境制度除了直接影响公民的行动自由,同时还牵涉到对公民的表达自由权、工作权等经济方面权利,对这一机制的创设应该持谨慎的态度,力图使其对基本权利的扰动降至最低层面。

2.限制出境行政行为的动用应该符合行政活动的基准原则的要求。学者们讨论较多的是限制出境与比例原则的关系。[10]比例原则要求行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益,如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响,则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内,二者有适当的比例。比例原则着眼于法益的均衡,是控制行政自由裁量权行使的重要武器。同样以税收限制出境为例,税收征管机关在考虑使用它时,首先应认真审查税收义务人的纳税义务是否严格依税收法律所产生,所负的课税数额、缴纳时间、地点是否核实无误。其次,税收征管机关应审慎评估是否要通过动用这一工具达致相应的行政目的,作为征管机关,其首要的行政目的是确保国家税收应征尽征,同时,税收征管机关也负有服务国民经济建设,贯彻宏观调控意图、保障纳税人应有权益等职责,在法律规定范围内和公共政策的指引下也可以实施某些税收便宜措施,如对因产业政策调整、重大自然灾害而蒙受损失的纳税义务人可以缓征、减征税款,对于因经营不善濒临破产的纳税义务人允许其以破产财产优先支付拖欠职工工资、劳动保险费用。因而,征管机关应严格限定限制出境的适用对象,应意识到这一措施是其他税收保全手段的补充,而且应是所有的保全措施使用穷尽后的一项“最后手段”,在具体实施中,应当首先考虑财产保全等,除非其它法定保全手段无法达到征税的行政目的,或是基于特别紧急的状况而且行政给付义务人确有可执行之财产的情形,才应考虑实施限制出境措施。[11]

3.在启动限制出境程序时综合考虑到司法程序和行政程序各自的优劣,形成良好的配合。限制出境系司法和行政共有的程序,两者在适用上存在着一定的差别。作为司法程序,限制出境既是一种诉讼保全措施,也是一项执行保障措施,其适用的余地很大,但司法上的限制出境需要以完成相应的前置程序为基础,如提出诉讼、申请保全、作出裁定,并需要交纳一定的诉讼费用或者提供担保等。而行政行为层面上的限制出境是行政机关基于公共利益和行政权威而做出的单方面的裁量,目前行政法上使用限制出境的空间虽然非常狭小,但是作为变通的空间较大,如日本、美国等采取的与护照等出入境证件相联结的制度,也可以采取向司法机关移送案件,支持和协调利害关系方向人民法院行使诉权的方法,由司法机关出面来启动限制出境程序。鉴于当前境内外人员物资流动的高度便捷性,在外来务工人员工资、社会保险、工伤保障纠纷、环境污染及有毒有害废弃物排放事故、中外劳务、旅游、文化教育交流合作领域、金融征信体系等出现了越来越多的新型纠纷,需要有效的了解和控制相关当事人的行踪,在限制出境事务方面需要采取更为务实的措施。

三、行政机关实施限制出境中的具体问题

限制出境在实际执行中会中面临着行政机关的角色、权力范围以及法律后果承受问题,其中的焦点在以下几方面。

(一)限制出境行为的决定权归属

如前所述,限制出境的具体行政行为是由两个或两个以上行政机关参与实施的行政行为,如税法规定的限制出境即由税务机关做出决定,由公安出入境管理机关负责实施。一般而言,限制出境应由专门的行政机关做出,而且有权做出这一决定的行政部门应该具有较高的级别,我国相关法律规定对基于税务目的限制出境应由省、自治区、直辖市级的税务机关做出。笔者认为,基于限制出境的性质上的特殊和行使上的审慎,可以采取制度上的严格和实施上的便利兼顾的方式,对于本国公民的限制出境交由省级以上的行政机关来行使比较适宜,而对于外籍人员的限制出境的决定权,建议统一由国务院所属的各部委来行使。在行使审批上,可以由有权机关在边境口岸城市派驻相关执法人员,或者委托口岸城市对口机关负责收集证据及加以协助等工作。

(二)限制出境行为的执行者的角色问题

限制出境的执行机关通常是出入境管理机关,那么执行机关有否必要对相关决定行使审查权,以及行使何种性质的审查权,尚无明确规定。笔者认为,根据《中华人民共和国外国人入境出境管理法》和《中华人民共和国公民出境入境管理法》及相关法律的精神,出入境管理机关承担着查核出入境证件、管理境内外人员流动,维护边防口岸安全和秩序的任务,在收到相关行政机关限制出境的函请时,出入境管理可以对相关法律文书是否齐全,内容是否存在错漏进行形式上的审查,发现问题可以与决定机关进行沟通,也可以退回限制出境的决定,以确保限制出境决定的准确性。

(三)行政相对人对限制出境行为提出行政救济,如何选择被申请行政机关的问题

我国台湾地区对此问题有不同的看法,有的看法是相对人应向做成限制出境决定之机关申请诉愿和诉讼,有的则支持相对人可以分别向做成限制出境决定的机关和执行限制出境决定的机关分别申请救济。[12]基于我国执行限制出境决定的出入境管理机关不是独立意义上的行政主体,而是作为公安、海关等的内设部门,其行政权能亦受到一定的限制。故而,我国宜由作出限制出境决定的行政机关作为行政救济的被申请人。但若出现在具体执行限制出境过程中的行政疏失,如被执行对象错误、执行手段不当、解除执行措施的时机不当等因素,当事人可依行政强制法的有关规定要求纠正并提出行政救济申请。

除此之外,限制出境的行政行为还需要从多方面加以规范,需要从行政法律法规、政策、管理体制、方法等多个方面继续加强研究。

[1]广东省高级人民法院民四庭.关于限制出境措施的调研报告[EB/OL].http://www.gdcourts.gov.cn/sfdc/20090108-21291.htm

[2]吴庚.行政法之理论与实用[M].台北:三民书局2001年(第七版):330.

[3]陈清福.我国入出境管理法制化问题之研究[D].台湾中央警察大学行政警察研究所硕士论文.1999:178.

[4]林进富,孙乃翊.论限制欠税人或欠税营利事业负责人出境之适法性[J].实用税务,1996,(27).

[5][10]蔡庭榕.限制出境之研究—以租税欠税限制出境为例[J].台湾中央警察大学国境学报,2002,(创刊号).

[6]丁海湖.论金融危机背景下的财产保全限制措施的适当适用[J].法律适用,2009,(9).

[7]陈新民.人民旅行权之保障与限制[M].宪法基本权利之基本理论(下册).三民书局,1992:455-504.

[8]李震山.警察任务法论[A].高雄:高雄登文书局,1998:340.

[9]廖怡贞.限制欠税人出境制度合宪性之检讨[J].月旦法学杂志,2001,(5).

[11]熊伟.限制欠税人出境的法律检讨[J].中南大学学报(社会科学版),2004,(5).

[12]葛克昌.欠税与限制出境-释字第三四五号评释[A].台湾中央研究院中山人文社会科学研究所第三届宪法解释之理论与实务学术研讨会.2001,4.

Study on Imposing Restrictions on Leaving the Country among the Administration Behavior Field

LI Na1,YU Xiang2
(1.School of Humanities and Social Sciences,China University of Petroleum,Dongying 257061,China;
2.School of Social Development and Public Policy,Beijing Normal University,Beijing 100086,China)

The system of imposing restriction on leaving the country was somewhat special,we should study its conception,types and characters,also discuss the legislation and process question.

restrictions of leaving a country;administration behavior;legislation;impose

D920.4

A

1008-2603(2010)04-0065-05

2010-05-18

李娜,女,中国石油大学(华东)人文社会科学学院副教授,法学博士,硕士研究生导师;余翔,男,北京师范大学社会发展与公共政策学院博士研究生。

(责任编辑:李潇雨)