中外食品安全法律制度的比较研究——以完善我国食品安全监管体系为视角①

张迅雷

(北京工业职业技术学院,北京 100042)

中外食品安全法律制度的比较研究
——以完善我国食品安全监管体系为视角①

张迅雷②

(北京工业职业技术学院,北京 100042)

通过对中国和日本、美国等主要发达国家和地区的食品安全法律制度进行比较,分析法律制度方面存在的差异,指出我国在食品安全监管中存在着“多龙治水”,缺乏统一协调的问题,必须落实责任制,发挥中央政府和地方政府等各方面的监督管理职能。同时,要在生产、安全预警、缺陷产品召回、责任追究赔偿等环节加强全过程监管,以保证食品安全。

食品安全;法律制度;比较研究

我国自 200年 4曝出阜阳“大头娃娃”劣质奶粉事件开始,连续出现“苏丹红”事件、PVC保鲜膜致癌事件、含孔雀石绿水产品、雀巢奶粉碘含量超标、食品包装袋苯超标、福寿螺事件、三鹿奶粉事件等一系列食品安全事故。自 2001年以来,日本国内相继发生了雪印牛乳事件、0157中毒事件、BSE(疯牛病)和禽流感等食品安全事件;2008年 7月,美国发生了“花生酱事件”;欧盟也发生了“二恶英鸡污染事件”等事件。这些食品安全事故引发了消费者对食品安全监管的信任危机。鉴于此,世界各国不得不重新思考和反省其食品监管理念。建立行之有效的食品卫生安全监管体系是食品安全法律制度的核心内容,同时也是关系到国民生命健康的大事,是关系到食品卫生行政机关执法部门的头等要事。我国 2009年 6月 1日起施行的《食品安全法》虽然对食品安全监管进行了规定,但是“徒法不足以自行”,如何进一步贯彻实施关于食品安全监管的内容,做到“有法必依,执法必严”,是迫切需要解决的重要问题。

本文借鉴主要发达国家立法和执法的成功经验,分析我国在食品安全监管方面存在的主要问题,并提出改进思路

1 完善食品安全监管体系

1.1 充分发挥国家食品安全委员会的协调职能,改变“多龙治水”局面

建立协调高效的食品安全执法体系首要任务是协调好各个执法部门联合监管。从目前情况来看,根据各自国情,西方发达国家通过立法建立了不同类型但行之有效的食品安全执法监管机构体系。基本模式不外乎三种:第一种是由中央政府各部门按照不同职能共同监管的模式,这种模式以美国为首,我国也大致相同;第二种是中央政府成立专门的、独立的食品安全监管机构,全权负责国家的食品安全监管工作,这种模式以英国为代表;第三种是由政府现存的某个部门负责食品监管工作,并负责协调其他部门来对食品安全工作进行监管,这种模式的代表国家是加拿大。

我国确定了第一种监管模式后,存在着一定的问题。由于食品卫生监督管理具有很强的专业性,按照《食品安全法》赋予“县级以上人民政府卫生行政部门”的执法主体资格,卫生部门在食品卫生监督中负有主要职责。但同时上述条款中的“国务院有关部门”目前又涉及食品药品监督管理、质量技术监督、工商行政管理、农业、商务、粮食、林业、环保、出入境检验检疫及公安等 10多个部门;按照《食品安全法》,这 10多个部门作为执法主体对食品卫生均可行使管理权。此外,《产品质量法》及《动植物检疫法》等法律法规也赋予上述有关部门食品卫生安全监测检查等管理职责。如:食品药品监督管理部门依据《食品安全法》,可依法组织协调对食品卫生重大事故的查处工作;公安部门依据《食品安全法》和《刑法》,可查处构成犯罪的制售假劣食品和有毒有害食品的案件;农业部门依据《动物防疫法》,主要落实农产品质量安全检测制度,负责对农业投入品的监管,重点整治农药、兽药及违禁药物残留超标;商务部门依据《食品安全法》,主要对定点牧畜屠宰单位实施监督管理,规范农贸市场家禽现场屠宰行为,全面遏制注水肉上市;工商部门依据《消费者权益保护法》,主要把好食品经营主体市场准入登记关,依法取缔无证照经营行为,并负责对流通领域食品的质量监督管理和打假工作,依法严肃查处经营假劣食品、虚假食品广告、商标侵权等违法行为;质量技术监督部门依据《产品质量法》,主要落实生产 (加工)食品质量安全市场准入制度,对食品、农产品及投入品质量安全进行监督检查和市场强制检验,并负责取缔无生产许可证的非法生产 (加工)食品单位;出入境检验检疫部门依据《进出境动植物检疫法》,对进出口食品、动植物及其产品进行检验、检疫和监督管理,严防不合格食品的进出口及疫情疫病的传入传出等。

上述分段管理,由于没有牵头单位,被称为“九龙治水”。这使得食品安全问题层出不穷。比如因为奶粉添加三聚氰胺事件,造成对全国奶粉行业的巨大冲击。针对这种众多的执法部门多头管理的混乱局面,2010年 2月 9日,国家食品安全委员会成立,作为高层食品安全议事协调机构,这个委员会由三位副总理担任主任和副主任。该机构的主要职责是分析食品安全形势,研究部署、统筹指导食品安全工作;提出食品安全监管的重大政策措施;督促落实食品安全监管责任,具体负责指导全国和地方的监管协调合作事宜,并制订委员会工作章程、运作程序,明确相关部门职责、义务,加强各部门的协调配合,达到分工合理、沟通顺畅、决策有力。由此可见,国家食品安全委员会在整个食品安全的协调机制中发挥着举足轻重的首要作用。在三鹿奶粉事件中,奶粉生产链条当中的奶站,是哪个部门也不监管的真空地带,教训非常深刻。监管的真空地带的弥补,需要依靠国家食品安全委员会,在这种监管体制下进行有力的协调,同时对监管者进行监管,了解监管者是否作为、是否乱作为等等。

1.2 中央政府和地方政府共同发挥作用,落实责任制

以美国为例,在 19世纪 80年代末,由于跨州食品贸易的不断增加,使得食品安全监管的溢出效应扩大,其影响范围不再仅仅局限在某个州,最终于 1906年通过了美国联邦食品与药品法案。而发达国家食品安全监管的纵向配置遵循了上述观点。在美国、加拿大、韩国等国家,食品安全监管的责任主要由中央政府来承担,地方政府只负责溢出效应相对较小的餐饮以及食品零售店等的监管,并实行由中央监管机构垂直一体化监管模式。如美国强调了中央政府与地方政府在食品安全管理方面的职权划分与协调配合,采取了联邦权力列举,剩余权力保留的原则。中央一级负责所有州际贸易中的国产和进口食品安全。除联邦政府的食品安全管理权力之外,州与郡县政府监管其辖区的其他所有食品。从表面上看,日本有点例外,其中央监管机构主要负责进口食品的安全监管,其他食品的安全监管主要由地方监管机构负责,这与日本食品业的产业结构有关,其60%的食品来自进口,本土生产的食品只有40%[1]。从英国近年来的改革来看,显然已认识到食品安全监管应由中央政府来提供。尽管地方监管机构承担了主要的作用,但已迈上垂直一体化改革之路,如畜禽的监管即由食品标准局下属的肉类卫生局负责。

在我国,需要注意的是,国家食品安全委员会只是对大事进行协调,垂直监管的职能还要靠各个部门各司其职。监管体制仍然是企业是第一责任人、地方政府负总责、各个部门各司其职严格监管。

2 加强食品安全的全过程监管

2.1 食品生产的全程监控

在食品安全立法之初,食品安全监管的重点仅仅是对最终产品的检测,随着科技的不断进步,食品工艺的不断创新,仅仅对出厂的最终产品进行简单的监测显然已经无法达到食品安全监管的目的。于是,欧盟最早提出了“从农田到餐桌”的生产经营各个环节全程监控的制度,现在已经成为西方主要国家公认的,建立食品安全法体系的最基本制度。这项制度要求食品行业在食品链中应用良好的操作规范,即良好的农业生产规范(GAP)、良好的生产操作规范 (G MP)、良好的卫生操作规范 (GHP)等,由此来控制诸多的潜在食品危害。美国虽然也是多部门在管食品安全,但它是按照品种分类在管。比如说农产品和畜产品,由农业部门一管到底,从农田一直管到餐桌,保证了不会出现监管链条的断裂。而我国是按照环节分段管,所以会出现这样那样的问题。

2.2 建立有效的风险评估和食品安全预警制度

上世纪末,西方国家食品安全事故的频频爆发,暴露出其法规体系的严重漏洞。往往都是在发生食品安全事故或者媒体曝光之后,政府采取补救措施,而缺乏消费者健康面临危机时所采取风险管理的预先保障制度。现在,多数国家强调通过风险的评估制度来实现全面防范与管理,并充分保障公众对食品安全状况的知情权,应用风险分析,有利于更好地对食品安全性进行科学化管理。食品安全性评价采用的毒理学评价,适用于评价食品生产、加工、保藏、运输和销售过程中使用的化学和生物物质以及在上述过程中产生的有害物质,也适用于评价食品中其他有害物质。对此,各国都积极将风险管理和危险分析及关键控制点 (HACCP)体系制度引入立法规定中。HACCP体系应用于食品生产、加工、消费等食品安全全过程,在危害识别、评价和控制方面是一种科学、合理和系统的方法。新西兰曾有一个经议会通过的禁止用新鲜绵羊内脏喂狗的法令,其目的是切断包虫生活链,防止包虫病传播,牧民对此很有意见。后来由新西兰风险分析专家 Pharo博士利用风险分析方法采集数据,进行风险分析,结果是在新西兰一年一条狗被包虫感染的机率是0.002。他认为如此低的风险不足以以议会立法来禁止用新鲜绵羊内脏喂狗,并对该法令提出不同意见,新西兰议会后来废除了此条法令。对食品安全预警系统技术的应用,美国以及欧盟国家的危险性预警系统主要是通过食品和饲料中某些成分的控制来实现,如通过对某些反刍动物蛋品饲料的禁令来预防疯牛病的传入,德国就于 2005年颁布了《食品和饲料法革新法》。我国食品安全法取消食品“免检制度”:我国食品安全法明确规定:食品安全监督管理部门对食品不得实施免检。县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当对食品进行定期或者不定期的抽样检验。“《食品安全法》规定了信息发布的制度,国家食品安全的总体情况,食品安全的风险、信息情况和食品安全评估的情况,都要统一发布、定期发布,让大家吃得放心、吃得安全,这才是监管部门的最终目的。”

2.3 实行食品质量安全的信息追溯制度和缺陷食品召回制度

实行食品质量安全的信息追溯制度和缺陷食品召回制度是发达国家建立食品社会信用体系的基本制度。食品信息追溯制度是指通过记录的标记,对某个事物或某项活动的历史情况、应用情况或事物所处的位置进行追溯的能力。如在欧盟和日本建立的“食品身份编码识别制度”,即建立食品安全信用档案,要求生产全过程建立档案,记录产地、生产者、化肥及农药使用等详细信息,可让消费者通过互联网或零售店查询。从生产者到销售的每一个环节可相互追查,实现质量安全的可追溯性。缺陷食品召回制度,即在建立视频信息追溯制度的基础上,可以实施缺陷食品召回制度,避免流入市场的缺陷食品对大众人身安全损害的发生或扩大,维护消费者的利益。《食品安全法》规定,国家建立食品召回制度。食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准,应当立即停止生产,召回已经上市销售的食品,通知相关生产经营者和消费者,并记录召回和通知情况。法律还规定,食品经营者发现其经营的食品不符合食品安全标准,应当立即停止经营,通知相关生产经营者和消费者,并记录停止经营和通知情况。

2.4 合理追究责任和赔偿损失

在发达国家食品安全管理机制中,食品安全首先是食品生产者、加工者的责任,政府在食品安全监管中的主要职责,就是通过对食品生产者、加工者的监督管理,最大限度地减少食品安全风险。企业应根据食品安全法规的要求来生产食品,确保其生产、销售的食品符合安全卫生标准。政府的作用是制定合适的法规及标准,监督企业按照这些标准和食品安全法规进行食品生产,并在必要时采取制裁措施。违法者不仅要承担对于受害者的民事赔偿责任,而且还要受到行政乃至刑事制裁。我国食品安全法第九十六条规定:违反本法规定,造成人身、财产或者其他损害的,依法承担赔偿责任。生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。食品安全法第九十七条规定:应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金,其财产不足以同时支付时,先承担民事赔偿责任。

目前对食品安全责任的立法主要分为两种:一是以美国、德国为代表的少数国家实行严格责任原则,食品生产经营者对食品的危害承担完全责任;二是以日本、欧盟大部分国家为代表的机遇过错的责任原则,食品生产者承担的责任以过失为基础。

3 结语

近年来,我国政府对食品安全领域的资金投入逐年加大,政府、相关部门及社会各界也在进行卓有成效的工作。但与发达国家相比,投入资金仍显微薄,我国食品安全科技水平仍与国外差距较大,法规体系建设和管理水平有待于进一步提高。随着国家对食品安全重视程度的加强,若加大资金投入力度,提高资金使用效率,在广大食品安全管理者、社会各界的大力支持下,我国食品安全水平定会迈上一个新台阶。

[1]王贵松 .日本食品安全法研究 [M].北京:民主法制出版社,2009

[2]陈锡文,邓楠 .中国食品安全战略研究[M].化学工业出版社,2004

[3]常继生田伟 .浅论完善我国食品安全法律体系[J].企业标准化,2006(1)

[4]唐民皓 .食品药品安全与监管政策研究报告(2009版)(食品药品蓝皮书)[M].社会文献科学出版社,2009

[5](英)古德伯恩 (Goodburn.K),刘中学,李卫华,赵贵明,译 .欧盟食品法应用指南 [M]].中国轻工业出版社,2008

[6]秦富 .欧美食品安全体系研究[M].中国农业出版社,2003

[7](美)菲利普·希尔茨,姚明威,译 .保护公众健康:美国食品药品百年监管历程[M].中国水利水电出版社,2006

Food Safety Foreign Comparative Study of Legal System—to I mprove Food Safety Supervision System in China Perspective

ZHANG Xunlei

(Beijing Polytechnic college,Beijing 100042)

Based on the China and Japan,the United States,the European Union and other major developed countries and regions to compare the legal system of food safety,found that differences exist in the legal system,therebymonitoring system of food safety problems and provide recommendations to rationalize the thinking of building.

Food Safety;Legal System;Comparative Study

D912.5

A

1672-7169(2010)04-0060-04

2010-07-22

张迅雷 (1978-)男,河北唐山人,大学毕业,北京工业职业技术学院社会科学系讲师。