部队建立党委理财问责制的探索

○何晟任更新

（1、军事经济学院 湖北 武汉 430035；2、驻北京铁路军代处 北京 100005）

部队建立党委理财问责制的探索

○何晟1任更新2

（1、军事经济学院 湖北 武汉 430035；2、驻北京铁路军代处 北京 100005）

鉴于党委理财流于形式，依法理财意识不强等问题，本文拟将问责制引入，从完善制度、确定对象、理清关系、确立范围等方面进行探索，确实加强对党委理财进行监督，提高党委理财能力。

党委理财 问责制 探索

目前，一些基层单位存在着党委管财工作机制还不够完善，个别领导干部依法管理能力还不够强，解决复杂问题的办法还不够多等问题，如何加强对党委理财的监督，对部队党委理财进行有效问责，更好地落实军委指示及军队制度措施，保障部队资金安全顺利使用，有重要意义。

一、部队党委理财现状

1、开会走形式，管理不到位。主要体现在：对重大经费的开支、年度经费预算、经费的投向投量、经费的收支情况等党委集体研究讨论的少，开会走形式的多；党委在研究其他工作中顺便议一议的比较多，专题研究讨论财务工作、定期分析财务工作形势、制定财务管理措施、解决财务管理中存在问题的会议比较少；上级检查时过问的多，平时抓财务工作比较少。

2、个人说了算，集体理财不落实。有的单位军、政主官直接负责财务工作，主官“一支笔”，大权独揽。在党委讨论研究财务工作时，个别领导说了算、开会进行讨论的少，民主理财、集体理财落不到实处。分管财务工作的领导不主动向党委和军政主官请示汇报，有时擅自作主审批经费，花钱随意性大，搞上有政策，下有对策，超权限审批经费。有的甚至利用手中的审批权，凌驾于党委之上，搞个人特权，一定程度上影响到党委成员之间的团结和班子的凝聚力。

3、机关经费安排相对多，为基层办实事经费安排相对少。有的单位（部门）年度经费预算安排不科学，重点不突出，机关安排的多，为基层办实事的少；有的“乱撒胡椒面”，经费形成不了“拳头”；有的经费分配不合理，缺乏统一规划；机关各自为政，事业经费由部门领导审批，党委无法统管；对支出的经费是否有效益，是否办成了实事，党委对经费的使用跟踪问效的少。

4、对后勤经费管理较严，对装备经费管理乏力。有些领导对党委理财的范围和内容不熟悉，研究讨论财务管理工作时涉及财务部门的经费多，涉及事业经费的少；后勤财务与装备财务管理自成体系后，对后勤经费管的多，对装备经费管的少；有的党委审定年度经费预算时未审核装备经费，使其无形中成了独立于党委理财之外的“账外账”。

二、建立党委理财问责制必要性研究

1、转变传统思想，增强责任心和自律性的根本保证。目前，“官本位”、“明哲保身”、“不求有功，但求无过”等传统观念仍普遍存在于我军的财务工作之中，导致部队党委领导责任意识淡薄，缺乏自律性，对经费审批不开会、不讨论、私自处理，致使财务管理低效率，经费管理混乱。建立党委理财问责制，明确各级党委应负的责任，将有利于激发领导干部的事业心和责任感。

2、强化权力监督，提高经费使用效益的有效途径。在新形势下，军队经费供求矛盾仍然比较突出。部分单位出现的领导只谋财经权力而不负经济责任的现象，究其原因，就是经费使用与领导责任没有很好地挂起钩，“权力”、“责任”与“问责”没有捆紧在一起抓。建立党委理财问责制，强调领导理财的责任，就能够对他们的权力实施有效监督，使各级党委和领导树立起全心全意为部队、为官兵服务的思想，把理财着眼点聚集到经费使用效益上来。

3、落实科学理财，规范财经管理秩序的重要举措。在部队理财过程中存在有的党委领导缺乏正确的政绩观，单位家底亏空，仍不顾财力可能安排自筹工程建设项目，造成经费超支；有的党委领导法纪观念淡薄，对必须按照相关程序规定办事，以部队实际需求为依据，按照事业部门论证、财务部门审核、部门领导审签的原则，置之不顾，自己说了算，使已经建立起的管理制度不能够很好地运行。建立党委理财问责制，能把各级应负的责任用法规和制度的形式固化下来，推行下去，确保各项财务管理制度得到行之有效的落实。

三、党委理财问责制的内涵及构成要素

党委理财问责制是指特定的各级党委以及公共监督机关通过一定的制度安排和法定程序对公共权力使用者进行监督和约束，并对违法、不正当行使权力以及不履行义务或不正确履行好分内之事的，要求其承担否定性结果的一种制度规范。

1、党委理财问责主体。党委理财问责主体即由“谁”来认定和追究责任。对其研究就是明确哪些部门和人员可以在其法定职权和授权范围内行使“问”的权利，行使什么样的权利，各问责主体之间的关系如何。

2、党委理财问责客体。党委理财问责客体即追究“谁”的责任。党委理财问责客体也就是党委理财问责的对象，主要指各级党委在理财的过程中职责、担负的经济责任。根据相关责任的不同，可将问责客体确定领导责任人、直接责任人和连带责任人等。

3、党委理财问责范围。党委理财问责范围，指在哪些情形下追究责任或者对问责客体的哪些行为应当追究其责任。主要包括违反国家和军队财经纪律、决策失误、管理效率低、不履行或未正确履行义务以及给军队建设带来一定损失，或造成官兵利益受到侵害等行为。不仅要对违反财经法规的重大事故和明显行为问责，而且连能力不足、效率低下以及不作为等方面也要被问责。

4、党委理财问责程序。党委理财问责程序，即问责主体实施问责行为时应当遵循的步骤、顺序和时间。党委理财问责制要顺利实行必须有一套完整合理的实施程序，包括从举报、调查、启动阶段到处理阶段责任人应接受的惩罚或终止对责任人的问责等。

5、党委理财问责方式。党委理财问责方式，即问责承担责任的具体形式。应当根据责任人被问责行为的不同后果，依照相关规定、程序分别追究其应付责任。党委理财问责方式可以采用行政问责与大众监督相结合的方式进行。

四、党委理财问责制的功能

1、惩罚与预防功能。合理的制度安排可以规范着人的行为方向和活动空间。对于各级党委，既是各单位的领导，也是单位的决策人，他们的行为直接影响到了整个单位乃至部队的利益。而建立党委理财问责制就可以对其实施监督检查，克服各种人为因素，使其履行其职责和义务。“惩治过错，警戒将来”，也说明了对党委领导进行惩戒，不仅具有否定性，同样还具有预防性。

2、监督与约束功能。建立科学合理的党委理财问责制度，可以对各级党委领导行使财经权力的行为形成制度化的全程、全方位监督。孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”具有监督落实到位，问责活动才能准确、有效。建立部队党委理财问责制，把对行为的监督、控制覆盖到权力履行的全过程，使决策者、管理者、执行者和监督者都要承担相应的责任；把原有的事后结果追究的单一模式转变为事前、事中、事后的多重约束机制；把全方位的监督制度化，使监督主体在实施问责制度时，能做到有章可循、有规可依，督促各级党委领导地履行好财经决策职责，提高管理效率。

五、建立党委理财问责制的几点建议

1、依靠现有的法律、法规和规章。目前，现有的可以作为党委问责法律依据的有：首先是国家颁布制定的，如《中华人民共和国刑法》、《财政违法行为处罚处分条例》等相关法律，这些国家层次的法律是党委理财问责制的牵引和导向，起到了基础性的保障作用；其次是在军委立法层次上，包括《中国人民解放军纪律条令》、《中国人民解放军审计条例》、《军队审计处理处罚规程》、《中国人民解放军监察工作规定》、《中国人民解放军预算审计规定》、《中国人民解放军经费使用审批权限规定》、《中国人民解放军预算外管理规定》等。党委统一的集体领导下的首长分工负责制，是我军领导体制的根本制度。党委统一领导与主管领导“一支笔”是实现部队财权集中统一、严格经费支出的保证。完善法律依据，可以更好对党委理财进行监督。

2、建立有针对性的问责法规。首先，建议当条件成熟时，针对军队党委理财的现实情况，尽快制定《党委理财问责规定》，明确、规范党委理财问责的主体、客体、范围、程序和方法，对责任人要明确其应当承担的责任，对于问责主体的问责权限也要作出规定。以规范各级党委在进行财经决策的行为。其次，要建立相应配套的规章和办法。如制定具有可操作性的《党委理财财务信息管理规定》，增强其信息的公开性，提高信息质量，对重大问题要开会讨论决定，并适时对广大官兵公布，以便增强舆论监督；制定《党委理财绩效评价准则》，确保财务管理问责范围、依据更加科学合理。

3、实行定期与不定期相结合的问责制。要在上级与下级的定期问责机制基础上，每年下级主管定时向上级领导汇报本单位经费使用情况，并对大型建设项目专题汇报。上级主管要利用检查之便，对下级单位的经费使用情况进行检查。

4、明确不同问责主体的问责权限。不同的问责主体有着不同的问责对象、工作方式和惩戒权限，应当分工负责，形成功能互补，各主体必须根据自己的职责来行使自己的问责权。其一，中央军委和总部。中央军委和总部，作为军队财力资源的配置主体，是军队利益的代表者。中央军委财务，是军队财务的最高层次，是联结国家财政和军事经济领域的重要纽带。在经济活动中，同财政形成请领与报销关系；同国民经济有关部门形成往来结算关系；在财力上保障军队建设及作战等任务的完成起着决定性作用。总部财务部是中央军委理财的最高办事机关。而对其问责的应该是全国人民代表大会。其二，各级党委。党委理财是财务工作长期实践中得出的一条基本规律。各级党委，是军队部分资源的所有者，发挥着科学理财的职能，它掌握着脱离开各部门之间的利益冲突、充当宏观调控角色的主动权，能够从整个单位的全局出发，综合考虑各个部门的需求，考虑单位任务的轻重缓急和发展重点，对军队财务工作负有领导责任，并承担着单位宏观调控的责任。其三，后勤财务部门。后勤财务部门是理财的综合部门，它是连接党委宏观调控和事业部门微观管理之间的桥梁和纽带。一方面，财务部门负有财务管理之责。另一方面，财务部门负有财务监督之责。所以单位党委应该以宏观管理者的身份协调各部门的利益关系，有计划有目的有方向地控制经费投向投量，从而发挥经费的整体效益，实现经费与任务的最佳结合。其四，事业部门。事业部门是基于自身事业任务的相对独立的机构，以完成本部门的事业任务为工作核心，在经费的使用过程中必须体现其管理职能，即要科学地使用和管理经费。从资源配置的角度而言，事业部门应该积极主动地在使用过程中管理好其事业经费，与财务部门相互配合，确保经费使用科学、合理。

5、科学划分问责范围，建立标准体系。党委理财问责范围主要解决问责对象的哪些行为应当受到问责，是部队党委理财问责制的核心内容之一。其一，各级党委的问责范围。各级党委是单位财务管理的领导组织，问责的范围主要是对下决策的失误和对上执行的不力等情形，比如：财经决策失误或决策目标未达到预期效果的；未按审批制度审批各项财务支出的；未按规定处置违反财经纪律行为的；未严格执行各项财务标准制度的，等等。其二，财务部门的问责范围。财务部门是党委理财的综合部门，问责的范围主要在经费、资金与资产管理中违反相关财经法规纪律等情形的，如：违反规定进行预算外经费管理的；违反规定进行资金管理的；违反国家和军队有关财经法律、法规、规章的，等等。其三，事业部门的问责范围。事业部门是分项经费的管理部门，问责的范围主要是与之所管经费相关财务业务中存在违反财经法规纪律的情形，如随意拟制分项经费分配计划方案和部门分期预算的；未按规定考核、报告预算执行情况和事业建设成果的；等等。

6、重视官兵参与，增加各方监督。对党委理财进行监督，通常行之有效的是进行审计监督和财务监督。而增加官兵问责，加强舆论监督，能够更好地对党委理财进行问责，使财务工作、财务决策更加透明、更有合法性、回应性、有效性。官兵参与问责同样也体现了他们自身对军队财务工作的认真负责态度。在建立党委理财问责制的同时，增加舆论监督，扫除问责工作中的“死角”和“真空地带”，以更好发挥党委理财的决策作用。

[1]孟德斯鸠：论法的精神[M].商务印书馆，1982.

[2]孙志强、马继春等：中国军事财务实用大全[M].解放军出版社，1993.

[3]刘爱华、张新慧：党委、事业部门、财务部门在经费管理中关系的重新定位[J].军队财务，1999（9）.