国库集中支付制度的理论渊源

○彭海辉

（深圳市龙岗区财政局 广东 深圳 518172）

国库集中支付制度的理论渊源

○彭海辉

（深圳市龙岗区财政局 广东 深圳 518172）

每一项制度的建立都会有其历史的必然性及深刻的理论基础。本文在对国库集中支付制度的概念进行界定的前提下，围绕公共选择理论、委托代理理论、制度创新理论及福利经济学理论，探讨目前实施国库集中支付制度改革的理论基础和理论依据。

国库集中支付制度 理论 渊源

一、国库集中支付制度的基本涵义

所谓国库集中支付制度就是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算，直至资金到达商品和劳务供应者账户全过程的监控制度，其基本涵义是：财政部门在国库代理银行设立一个统一的银行账户，各单位的预算资金统一在该账户下设立的分类账户中集中管理；预算资金不再拨付给各单位分散保存；各单位可根据自身履行职能的需要，在批准的预算项目和额度内自行决定购买何种商品和劳务，但支付款项要由财政部门来进行；除特殊用途外，资金都要通过国库直接支付给商品和劳务供应者。

国库集中支付制度的改革是本着方便预算单位用款、规范部门预算的管理，提高财政资金的使用效率，增大财政资金管理的透明度为原则。我国在借鉴国际先进国库管理经验的基础上，于2000年开始在全国推行国库集中支付制度改革，每一项制度的建立都会有其历史的必然性及深刻的理论基础。国库集中支付制度改革同样必须以相的关理论研究作为出发点和依托。

二、国库集中支付制度的理论渊源

1、公共选择理论

公共选择学派形成于20世纪70年代，主要创始人和代表人是布坎南（Buchanan，J ames M）。公共选择的实质是政府如何通过决策有效的解决公共产品的提供问题，国库是政府机构，它的改革必须体现公众的要求，努力为公众提供一个规范、高效、透明的制度运行环境。国库制度是为了满足公共需要而建立的一种不可或缺的公共产品的供给制度，它以提供资金资源的安排为主体，并形成对预算资金合理使用的保证系统。实践中，国库集中支付制度被其他国家广泛采用，正是公共选择理论在国库管理领域运用的具体体现。

（1）公共选择中的“寻租”理论

以权力为基础的资源配置是权力施展和延伸的重要途径和方式，政府作为一个资源配置的权利主体，其行为能影响到资源拥有者的支配和使用行为，寻租活动便有可能在这种制度下进行。公共选择理论把政府各部门假设为“经济人”，受利益驱动，各部门均存在追求预算最大化的倾向。所以，政府部门会通过寻租行为，来实现部门收入的最大化，但这种寻租行为却可能会损害到社会的公共利益。实行国库集中支付制度后，政府各部门的收支活动不再自行分散管理，部门预算必须细化、公开，接受财政和社会的监督，抑制了政府各部门利益的过度、不合理的膨胀，从制度的层面增加了部门违规操作的难度和成本，也从反面说明了国库集中支付制度建立的必要性。

（2）公共选择理论中的“政府失灵”说

公共选择理论将政治决策的分析同财政理论结合起来，得出“政府部门追求部门预算最大化、民主政治存在政府失灵”的结论。该理论指出了政府公共决策过程中存在制度上的内在缺陷，即政府干预经济的失灵。例如：部门预算中的不合理开支得到了满足，而部门预算中的某些正常合理支出需求却得不到保障。实行国库集中支付制度，并完善改革的一系列配套措施，可以有效的解决财政资源分配过程中的一些“政府失灵”问题，所以，公共选择理论强调的“政府失灵”对进一步推进和完善国库集中支付制度改革有重要的理论指导意义。

2、委托代理理论

委托代理理论本身主要研究的就是管理制度的效率以及如何改进管理效率的办法。从逻辑上讲，代理人必须向委托人负责，按照委托人的意愿支配和使用资源，并对最终结果负责。一旦代理人对资源的决策背离了委托人的意愿，就会产生委托—代理问题。

资源提供者与使用者相分离，是委托代理关系产生的重要原因，经济学上的委托代理关系泛指任何一种涉及非对称信息的交易。而在财政支出领域中，国家与财政资金管理者（财政部门）、财政资金管理者（财政部门）与使用者（预算单位）之间就存在着委托代理关系。

（1）国家与财政部门之间的委托代理问题

各级财政部门作为政府管理财政资金的代理机构，表现为一种委托代理关系，并具体体现在国库的收支账户上。在现实的财政资金支出领域，由于财政资金分配的不透明，存在某些为了谋求个人利益，不惜牺牲国家利益，违背委托代理准则的财政资金管理者，利用手中的权利通过索贿、回扣等方式，向财政资金使用者“寻租”。

实行国库集中支付制度改革，一方面，减少了资金拨付的中间环节，实现了预算收支的直达，缩短了财政部门与财政资金最终支出信息源的距离，利于财政部门及时准确地把握财政资金的流向，从根本上解决可能存在的委托代理问题；另一方面，委托—代理问题的出现是因为代理人与委托人利益的不一致，通过建全和完善激励监督机制，最大程度地诱使代理人和委托人利益相一致，增加各代理人行为的透明度，有效的减少代理人的自利行为，防止财政资金管理者与使用者之间形成非法联盟，与国家利益之间的博弈。

（2）财政部门与预算单位之间的委托代理问题

在财政支出实践中，财政部门给预算单位拨付资金的主要是依据预算支出的项目和进度，而预算单位是否按财政部门的指令花钱、行事决定预算支出能否转化成最终的公共商品。所以财政部门与预算单位之间也存在着委托代理关系。在传统的分散支付模式下，财政资金拨付到预算单位自有账户后，资金即脱离监管，容易被挪用。国库集中支付制度模式下，为保证预算单位严格按预算行事，财政部门一方面采用零余额账户的方法限制着预算单位的用款进度；另一方面通过财政直接支付的方式监控财政资金的去向和用途。

总之，委托—代理问题产生的根源在于信息的不对称，而传递的环节越多，信息失真的可能性就越大。国库集中支付制度实现资金直达，大大减少了资金支付过程中的环节，有利于财政资金管理者准确、及时把握财政资金的走向，提高政府预算行为的效率。

3、国库改革的制度创新理论

新制度经济学主要运用制度创新“收益—成本”、“需求—供给”等分析方法来探讨制度变迁和制度创新的问题。我国财政国库管理制度改革的目标是建立现代国库集中收付制度，正如刘易斯所说的那样：“一旦制度开始变迁，它们会以一种自动强制实施的方式发生变迁。老的信念和制度与相同方向上的未来变迁之间都逐渐变得协调一致”。所以，在我国建立以财政国库单一账户为体系的国库集中支付制度是一种制度安排上的创新，旧的制度必然被取代。在新制度经济学的分析角度下，这种创新虽然有一定的成本，但也有相当大的优越性，即国库集中支付改革能实现原有的管理制度所不能实现的巨大创新收益。制度创新理论在国库集中支付改革中所涉及的问题主要包括以下几个方面。

第一，国库集中支付制度的需求分析。按照诺斯的制度变迁理论，新的制度安排对于旧的制度安排体现出了优越性，就能够坚定制度提供者进行制度创新的理念。旧制度在财政支出方面存在种种弊端，而国库集中支付却体现了其优越性：一是减少财政资金层层划拨的环节，预算单位用款的及时性得到保证，有效提高了财政资金的使用效率和效益；二是所有的财政收支都在国库单一账户体系内反映，增强财政收支的透明度，强化了预算约束。因此，国库集中支付制度可以创造出原来管理制度模式所不具备的创新收益。在这种情况下，传统的国库制度被替代也就成为一种必然。

第二，国库集中支付制度供给的可能性分析。先进信息技术的迅猛发展为实施国库集中支付制度改革创造了条件。现代信息技术使得上下级财政、银行与预算单位之间的财政信息可以实现实时传递，有利于财政部门的实时监控，实现各账户之间的当天结算。当然，银行结算工具、金融工具的创新以及服务网点的发达等条件均推动了国库集中支付的实现。先进信息技术支持大大降低了国库管理制度创新的运行成本，使财政国库能得到并提供更多优质而廉价的服务，从而使国库集中支付制度改革这一制度创新成为可能。

第三，任何制度的创新都会伴随着相应的创新成本，国库集中支付制度的创新在体现改革优越性的同时也必然产生了相应的创新成本。如：制度设计的成本和制度实施的成本（如制度的宣传、人员的培训和预算单位推行的阻力成本）等。但只要制度创新的预期收益大于预期的成本，这种制度创新就是应当实行和合理的。同时，大力的宣传和推广制度创新的各项内容，必然会逐步获得社会公众的理解、支持和配合，从而也会大大的减轻制度创新的压力及成本。

4、福利经济学

福利经济学之父庇古（Pigou，Arthur Cecil）的一个重要命题是：要使全社会福利达到最大，就必须使国民收入达到最大；要使国民收入达到最大，就必须物尽其用，最终使社会资源的配置达到最大。

福利经济学（The Welfare Economics）研究的内容主要有两个方面：一是社会的资源配置如何才能达到最优状态；二是国民收入如何进行分配，才能使社会全体成员的经济福利达到最大化。此思想对国库集中支付制度的构建具有重要的理论参考价值。“效率”与“公平”是福利经济学所追求的基本社会目标，财政作为社会资源配置的一个重要方面，也必须实现资源的优化配置。财政资金是政府资源的主要表现形式，提高财政资金的使用效率就等于提高政府资源的配置效率。

作为一种规范、高效的政府资金管理模式，国库集中支付制度一方面能通过减少财政资金在中间环节的流失，提高了财政资金的使用效率；另一方面可以使财政资金最大限度保留在国库，优化了财政资源配置职能，进而提高了社会的整体福利水平。国库集中支付制度是政府资源优化配置的一个重要手段。所以说，国库集中支付制度正是福利经济学公平、效率、资源优化配置理论的具体体现。

[1]张通：关于我国进行国库集中支付制度改革的思考[J].财政研究，2000（5）.

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[4]包尧兴：试论国库集中支付制度在浙江省的推行[D].浙江大学，2004（11）.

[5]Lewis， W.Arthur：TheTheoryofEconomicGrowth，London:George Allen&Urwin，1955.

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