论服务型政府的理论内涵与实践要求

李海洋

(中共中央党校 党建教研部,北京 100091)

论服务型政府的理论内涵与实践要求

李海洋

(中共中央党校 党建教研部,北京 100091)

服务型政府是民本政府、有限政府、高效政府、互动政府、法治政府、透明政府.要建设服务型政府必须进一步转变政府的行政职能,培养政府公务员的民本位理念;建立服务型政府的法规体系,坚持依法行政;建立政府服务绩效的评价制度,对其进行科学考评;大力推行政务公开,加快电子政务建设.

服务型政府;科学内涵;对策

随着人类社会不断迈向进步,对政府的要求也在发生变化.党的十七大明确提出: "加快行政管理体制改革,建设服务型政府."可见,服务型政府已经作为我国政府改革目标,为中央所确认.服务型政府是以市场经济为基础的新型政府管理模式,是针对传统管制型政府模式而提出的新理念,是 "以人为本"的现实体现.

一、关于服务型政府的科学内涵

"服务型政府是指一种在公民本位、社会本位、权利本位理念指导下,在整个社会秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来,以全心全意为人民服务为宗旨,实现着服务职能并承担着服务责任的政府."[1]"与传统的管制型政府相比,它体现了国家权力向社会权力的转移,政府本位向社会本位的转移,权力本位向权利本位的转移,官本位向民本位的转移."[2]服务型政府具有服务性、有效性、有限性、互动性、法治性、公开性等特征.

(一)服务型政府是民本政府

这是一个政府提供服务主要是为了谁的问题,其实质是政府与社会的关系问题.以民为本是现代服务型政府的本质特征,是人民主权原则在公共管理中的核心体现.国家权力本质上是一种公共权力,社会民众是国家权力的主体.政府权力来源于民众的授权,政府和民众之间实际上是一种权力委托关系、 "政治契约"关系.因此,以民为本的政府不是高高在上、敷衍塞责的官僚机构,而是肩负使命、责任感的管理者和服务者.它必须最大限度地实现社会公共利益,全心全意为人民服务;同时必须承担相应的政治责任、行政责任、法律责任和道德责任.

(二)服务型政府是有限政府

市场经济体制的建立和完善,社会自治能力的进一步提高,使得政府的直接干预和大包大揽已经成为阻碍社会和经济发展的因素.因此,服务型政府必须正确处理国家与市场的关系、政府与公民的关系,政府的作用范围严格限定在公共领域;在公共领域之外,是不受国家权力和政府权力直接干预的、只受市场规则支配和法律规范制约. "有限政府是指政府在权力、职能和规模上受到来自法律的明文规定,是一个权力有限、职能有限和责任有限的政府.这实质上是政府运作形态和经济管理方式上的调整、改革和创新."[3]奉行无所不能的政府最终必然是失败的政府,政府只能做到有所不为,才能更好地集中精力做到有所为.

(三)服务型政府是高效政府

服务型政府则应该是一个灵活的、精简的、行政行为高效的政府,确立以绩效为中心的结果取向定位.高行政效率、低管理成本、社会效益显著,民众才能真正受益.一个讲求高效的政府,必然是减轻人民负担、更加贴近人民,从而得到人民拥护的好政府.建设高效政府要求各级政府及其官员牢固树立成本意识和节约意识,追求"低成本高效益政府",以最少的投入取得最大的效益;以人民的需求为中心,为其提供高质量、高效率的服务,主动及时地回应社会和民众的要求,并加以满足.

(四)服务型政府是互动政府

当代公共行政理论也提出政府在公共行政中要努力构建同民众参与良性互动的机制,因为政府服务的对象是民众,只有在民众参政的过程中,政府才能了解公民需要什么,要求政府提供何种服务,以及如何有效提供这种服务.离开民众的参与,行政人员往往无法获得进行正确决策所需要的信息.服务型政府在决策过程中一定要体现民众的要求、期望和诉求;公民也要对政府的决策的公正性和可行性表示支持.总之,政府只有充分体现民意、回应民意,增进民众同政府的良性互动,才能为政府的行政活动注入活力和生机.

(五)服务型政府是法治政府

依法行政是现代政府的一个基本特征,是建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的前提条件.政府作为 "经济人",也有其特殊的利益追求,在利益驱动下的政府并不总是 "善"的,也会与民争利,以权谋私,而法是公民意志和利益的体现,是社会公正和人民权利、自由的保障.服务型政府强调政府受法律控制、依法律办事,法律面前人人平等.只有在法治的保障下,才能保证政府服务行为的规范性,减少主观随意性,从而提高政府服务的质量和水平.

(六)服务型政府是透明政府

这是服务型政府提供服务的方式问题.在现代社会,公民的知情权和政府信息公开化,是公民参与管理国家事务的基础.与传统管制型政府相比,服务型政府的很大不同就在于要求政府增强公开性与透明度,破除政府与公民之间的信息不对称.当前,我国政府不断加快电子政务建设,这是我国政府走向透明行政,实现和保障公民知情权和参与权的有效尝试.透明政府一方面提高了行政决策效率,另一方面可以有效防止权力的滥用.

二、当前我国建设服务型政府的必要性和重要性

服务型政府是政府行政体制改革的发展趋势,对现阶段中国而言,是必不可少和极其重要的.具体表现在以下几个方面:

(一)建设服务型政府是由我们党的宗旨和政府的性质决定的

我们的政府是由中国共产党领导的人民政府,全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨和人民政府的本质特征.服务型政府具有服务性,是服务政府;服务型政府具有责任性,是责任政府;服务型政府具有为民性,是民本政府.构建服务型政府,从根本上说是由我们党的宗旨和人民政府的性质所决定的.在新的历史条件下,增强政府的责任意识,转变政府的行政职能,提高政府的服务水平,是我们党和政府的永恒目标.党的宗旨和政府的性质决定了政府的一切行政行为,只能是最大限度地为人民谋利益.

(二)建设服务型政府是社会主义市场经济发展的必然要求

发达市场经济国家的经验表明,经济的良性发展依赖于政府与市场的相互作用.随着中国市场经济的发展,对政府的角色和功能定位有着巨大的冲击,传统管制型政府面临危机.传统管制型政府采取的全面管理、直接管理、侧重行政控制等管理方式,已经难以适应经济迅速发展的需要,适时地转变工作重心与工作方式,已成为深化政治体制改革的当务之急.在市场经济条件下,要求政府不再过多地对市场进行不必要的干预,而是通过规范市场秩序来维护市场竞争活动的公开、公正与平等,对市场实施有效、必要的宏观调控,让市场主体独立承担经济后果.这种新的政府治理方式有利于社会主义市场经济的健康快速发展.

(三)建设服务型政府是对西方新公共管理运动的有益借鉴

20世纪60年代以来,以英国、美国和新西兰等西方发达国家为代表掀起了新公共管理运动,其改革的主线是重新界定政府与市场的关系.强调政府服务应以顾客、社会或市场为价值导向,政府应注重提供公共服务的效率和质量,政府的管理职能应是掌舵,而不是划桨,政府行政中应引入市场化模式等.西方国家几乎都是围绕着如何更好地提供服务而展开,以企业家精神来转变政府人员的观念,将政府定位在服务上.特别是90年代以来,西方各国的政府均以重塑服务型政府为其主要目标.1994年美国政府颁布了 《顾客至上:服务美国公众的标准》,主张建立顾客至上的政府. 1996年英国政府公布 "GovernmentDirect"计划,提出新形态的公共服务以符合未来社会的需求.还有新西兰的"公共服务部门之改造",以及日本的"实现对国民提供高品质服务的行政",都体现了政府改革的目标---构建服务型政府.西方新公共管理运动影响着我国政府改革的具体实践,我国当前构建服务型政府,正是对西方新公共管理运动的有益借鉴.

(四)政府自身存在的问题是建设服务型政府的内在动力

按照服务型政府的内涵特征来衡量,我国各级政府还存在较大差距,具体表现在:第一,政府没有完全从经济活动中超脱出来,包揽了许多本应有市场自身承担的经济职能,直接管了一些不该管、管不了、也管不好的事情,导致政府规模极度扩大、行政效率低下、办事态度差等弊病.第二,服务导向不突出,服务需求反应不力.政府对社会和经济主体,偏向于管制和规制,而相对比较忽视公共服务的提供.政府对公共服务需求的反应不够敏捷、及时,导致公共品供给的不足与短缺.第三,在政府运行机制方面,存在决策不民主、不科学、执行不公开、监督不到位、反馈不真实等问题,政出多门、推诿扯皮等造成的不和谐因素依然大量存在.

三、现阶段我国建设服务型政府的对策思考

针对现阶段服务型政府的内涵和特点,我国加快建设服务型政府进程要以改革创新为动力,以社会和公众需求为导向,建立中国特色的公共服务和社会管理模式.具体应该从以下几方面入手:

(一)进一步转变政府的行政职能,培养政府公务员的民本位理念

根据政府行政类型的发展要求,各国政府特别是中国政府要根据本国国情,将公共行政活动的方向由以管理为中心逐渐转变为以服务为中心,建立公民本位为指导理念的服务型政府.服务型政府强调政府职能的有限性,承认政府思维意识和能力的有限性,将自身的职能严格限定在对市场失灵的匡正上.为此,政府要改变过去包揽一切的管理体制,要分散政府的管理权限和范围,充分发挥市场机制的作用.在经济管理上,要强化"看不见的手",弱化 "看得见的手".在社会管理上,要从 "大政府、小社会"转变为 "小政府、大社会".政府公务员要牢固树立全心全意为人民服务的思想和 "群众至上、顾客至上"的观念,时刻铭记手中的权力是人民赋予的,培养自律能力、公仆意识、奉献精神和主动服务的意识,实现公务员自觉从 "官本位"向 "民本位"的理念转换和由管理者向服务者的角色转变.此外,建立公务员道德惩戒机制,强化民本位理念.把提高公务员的思想道德水平与各种行政法规有机结合起来,通过法律法规要求公务员履行道德义务,必要时对其进行道德惩戒,以推动公务员整体道德素质的提高.

(二)切实建立服务型政府的法规体系,坚持依法行政

坚持依法行政,是社会公平正义和社会稳定有序的重要保证,是检验政府行政能力的基本准则,也是构建服务型政府的必由之路.要建成一个良好的服务型政府,必须要有完善的、建立在人民意志基础上的良好法律体系.没有健全的法律体系作支撑,构建和运行服务型政府就无法得到切实保障.为此,一是加紧行政立法,健全行政法律法规体系,使政府工作有法可依,用法律法规来约束政府和公务员的行政行为.二是切实做到依法行政、执法必严、违法必究、令行禁止.各级政府及其公务员必须坚决维护宪法和法律的权威,严格按照宪法和法律规定的权限和程序行使权力,即有限行使行政权力,自觉接受法律法规的制约和监督,在确保行政效率的同时防止权力滥用,切实将政府管理经济社会的行为纳入依法运转的轨道.三是加强行政执法队伍职业素养培育,要不间断地对行政人员进行职业教育,加强法律法规知识方面的学习和考核,强化对行政人员的监督与管理,着力增强其依法履行行政职能的效率与能力.总之,只有建立服务型政府的法规体系,坚持依法行政,才能真正实现政府服务的程序化、规范化,才能切实提高行政行为的效率,并体现公开、公平、公正的原则.

(三)建立健全政府服务绩效的评价制度,对其进行科学考评

政府绩效评价就是根据政府管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断,具有预测、控制、激励、约束等多项功能,是现代政府管理活动的重要组成部分.首先,政府服务绩效必须明确评价的主体.服务水平的高低和服务品质的好坏,必须取决于公众的满意度,所以评价主体也应当是多层次、多渠道的,可以成立综合性的政府服务绩效评估委员会,由政府公务员、人大代表、政协委员、社会组织代表、企业代表、社区居民代表等组成,负责指标制定、信息收集整理、评价与鉴定等工作,以确保评价工作的公开、公正、公平.其次,要从有利于改进组织管理、改造业务流程、关注绩效结果三个方面入手,注意定性分析和定量分析相结合,探索建立政府服务绩效评价的经济指标、效率指标、效益指标相结合的客观适用的政府绩效评价的指标体系.

(四)大力推行政务公开,加快电子政务建设

政务公开的程度直接影响民众参与的广度与深度,民众获取信息的全面程度还决定着政治参与的质量与水平.政府的各项政策措施,除涉及国家机密和经济安全的以外,都应该向社会公开,给人民群众以更多的知情权和监督权,以取得他们的理解、信任和支持.为此,一是内容上,在施政中 "群众最想了解什么,我公开什么",而不是 "我公开什么,群众了解什么",需要强调的是,与群众利益密切相关的行政事项和群众最关心的事情要毫无保留地进行公开.二是要进一步完善社会公示和社会听证制度,对涉及民众切身利益的重大决策,政府应举行不同形式的听证会,充分利用社会智力资源和现代信息技术,让民众参与讨论、参与评议、提出建议、进行监督,使之做从头到位的 "明白人".三是以民众需求为导向,以提高行政效能为目标,不断加快网上政府建设,正确引导规范电子政务信息公开行为,不断拓宽电子政务信息公开渠道,多方位地公开政务信息,开设"政府公报"、 "政府信息"、 "政府法规"等窗口栏目,公布职能部门的联系方式和办事程序等.

[1]刘熙瑞.服务型政府---经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理,2002(7).

[2]赵寅珠.对构建服务型政府的思考[J].黑龙江科技信息,2008(6).

[3]虞剑英,李腾.服务型政府:中国政府改革的目标选择[J].内江师范学院学报,2008(3).

D63

A

1671-6183(2010)04-0031-03

2010-03-09

李海洋(1983-),男,山东济宁人,中共中央党校党建教研部博士;研究方向:执政党建设基本理论.

[责任编辑:戴学章]