非经营性国有资产管理的几点思考

冯 茜

（大庆市让胡路区审计局，黑龙江 大庆 163712）

非经营性国有资产管理的几点思考

冯 茜

（大庆市让胡路区审计局，黑龙江 大庆 163712）

国有资产按照是否具有增值属性，可以分为经营性国有资产和非经营性国有资产。随着社会经济的发展，非经营性资产管理日益引起重视，笔者借鉴了西方国家在公共资产管理上的经验，并结合财政部有关规定提出了完善我国非经营性国有资产管理体制和管理模式的建议。

非经营性国有资产；管理；建议

随着非经营性国有资产的管理日益受到重视，很多地方政府也根据各地实际情况在其管理体制和管理模式上进行了积极探索。但由于我国非经营性国有资产的来源比较复杂、种类繁多，其性质和主要用途也不尽相同，所以在管理中存在很多问题，急需加以研究解决。从国际范围内的实践来看，西方国家早就开始了对公共部门资产管理的探索，形成了比较成熟的管理模式和管理经验。

一、西方国家公共部门资产的管理经验

（一）资产管理体制。西方国家公共部门资产的管理体制大致有两种类型：“两层模式”和“三层模式”。“两层模式”指的是政府直接监管该类资产，中间不设立其他的管理机构，即政府——资产占用者两个层次。这种模式层次比较简单，典型代表是法国；“三层模式”指的是在政府和资产占有者之间还有相应的资产管理机构，即政府——资产管理机构——资产占用者三个层次。这种模式被很多西方国家所采用。

（二）资产管理模式。一是明确中央和地方的管理权限。在中央和地方的管理权限问题上，国外有两种常见的模式：一种是由国家统一所有、地方分级管理，采用这种模式的国家比较少；另一种是由中央和地方分级所有和管理。这种模式的特点在于各级政府之间有明确的资产管理权限，因而资产监管效率相对较高。世界上大部分国家都是采用这种方式，如德国、美国、法国、日本等。二是对公共部门资产实行分类管理。在分级管理的基础上，很多国家还对公共部门资产实行分类管理，即按照该类资产的性质、功能或所属行业进行分类，不同类型的资产采用不同的管理方式，授权或设置不同的机构加以管理。以美国为例，财政部负责管理投资于企业的非经营性公有资产，行政服务总局负责管理用于行政服务的公有资产。分类管理模式充分考虑到了不同资产的性质和功能，可以提高不同资产的管理效率。三是对公共部门资产实行专业化管理。同时，不少国家还设立专门机构对公共资产实行专业化管理。如：美国联邦总务署属于联邦政府行政独立机构，负责对联邦政府的政府财产进行统一管理。专门资产管理机构管理职能清晰，责任明确，有助于提高政府资产的使用效率。

（三）资产配置。西方国家公共部门资产管理在配置机制和方法上主要采取市场机制与政府强制相结合的方式，一方面充分尊重市场机制在资产配置中的作用，一方面也注重发挥政府的强制作用。以瑞典为例，其资产配置主要有两个特点：一是办公用房的市场化管理。国家不提供办公用房，行政事业性单位向国有房产经营公司和社会租用房屋。二是完善的政府采购管理体制。政府采购采取公开招标方式，由采购监督指导委员会负责对采购过程进行全面监督、检查。

二、完善我国非经营性国有资产管理体制和管理模式的建议

（一）明确非经营性国有资产管理体制的层次结构。2006年，财政部先后公布了《行政单位国有资产管理暂行办法》以及《事业单位国有资产管理暂行办法》。这两个《办法》的实施标志着我国非经营性国有资产管理工作迈上了新的台阶，对促进我国非经营性国有资产管理向制度化、科学化方向发展具有十分重要的意义。新《办法》规定，行政事业单位国有资产实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制，在此基础上，各级财政部门、主管部门和行政事业单位各司其职、各负其责。

结合该办法笔者认为，在公共财政模式下三层次的非经营性国有资产管理体制是一种十分有效的管理体系。所谓三层次的管理体制，即财政部门——主管部门(资产管理机构或资产经营公司)——行政事业单位的自上而下的管理体系。在此模式中，各级财政部门就代表国家行使非经营性国有资产所有者的职权，是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，对行政事业单位国有资产实行综合管理；主管部门(资产管理机构或资产经营公司)受财政部门的委托，负责对本部门所属事业单位的国有资产实施监督管理；行政事业单位对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。

（二）建立非经营性国有资产分级分类监管模式。我国现行的非经营性国有资产为行政单位与事业单位的国有资产分别由不同的管理机构进行管理，行政单位的国有资产由财政部门委托给政府机关事务管理局监管，而事业单位国有资产由各财政部门委托给事业主管部门监管。这种模式考虑到了行政单位国有资产与事业单位国有资产的差异，但非经营性国有资产种类繁多，其性质和主要用途不尽相同，单纯将行政与事业单位分开管理远不足以解决我们在前文中提到的若干问题。因此，在旧有模式的基础上，笔者提出分类管理的建议：从合理配置资源的角度出发，将非经营性国有资产按性质、特点或功能进行分类，不同类型的资产分别采取不同的管理办法；机构设置也具有一定的灵活性，可以委托相应的主管部门、资产管理机构或资产经营公司进行管理。

行政单位一般提供的是非营利性的公共服务，对这类单位的管理重点主要是保证其资产的合理配置及有效使用，在实践中要加强该类资产的统一调配和管理。在该类资产的管理模式上，国际上有一些较为成功的经验，不少国家成立了专业的资产管理机构对国有资产进行管理，如政府物业管理机构、政府车辆管理机构等。这种模式的优势在于国有资产的专业化管理，对于提高该类资产的使用效率有良好的促进作用，我们在实践中可以加以借鉴；事业单位的资产状况要复杂一些，公益性、准公益性和非公益性资产要采取不同的管理方式。由政府负责配置的公益性事业同行政单位的管理类似，既可由国家进行专项管理，也可以委托相关主管部门进行管理。而由政府和市场共同提供的准公益事业则可以大胆引入市场机制，在政府的支持和引导下实行企业化或准企业化运作，进一步拓宽事业单位投资和融资的渠道。

（三）建立科学、民主、高校的行政事业单位国有资产配置、使用、处置机制。在资产的配置上，要从严控制、合理配置，特别是新资产的购置必须遵循严格的审批程序；在资产的使用上，主要是要提高资产的使用效率，建立合理的资产调剂制度，同时对行政事业单位国有资产出租、出借及事业单位利用国有资产对外投资、担保等行为要严格控制、从严审批；在资产的处置上，要遵循严格的控制和审批程序，应当按照公开、公正、公平的原则进行。资产的出售与置换应当采取拍卖、招投标、协议转让及国家法律、行政法规规定的其他方式进行。我们一方面要制定严格的非经营性国有资产的管理体系和制度，另一方面也要积极的引入市场机制，充分发挥市场机制在资产配置、使用和处置等环节中的作用。在资产的配置环节，要实行严格的政府采购制度。政府采购应当采取公开招标的方式，采购过程要保证信息透明、行为规范；在资产的使用环节，可以采取类似市场化的方式进行配置。

〔责任编辑：李 霞〕

F123.7

A

1002-2341(2010)06-0105-02

2010-11-05

冯茜（1976-），女，黑龙江大庆人，审计师，从事经济责任审计研究。